Trattenimento dello straniero nei C.I.E. - privazione libertà personale - condizioni per adozione della misura

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE SESTA CIVILE
SOTTOSEZIONE 1
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DI PALMA Salvatore - Presidente -
Dott. RAGONESI Vittorio - Consigliere -
Dott. BISOGNI Giacinto - rel. Consigliere
Dott. DE CHIARA Carlo - Consigliere -
Dott. ACIERNO Maria - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
sentenza
sul ricorso proposto da:
Y.M., elettivamente domiciliato in Roma, viale Angelico 78, presso lo studio degli avv.ti Ferrara Silvio e Alessandro che lo rappresentano e difendono per mandato alle liti a margine del ricorso e dichiarano di voler ricevere le comunicazioni relative al processo al fax n. 06/98877852 e all'indirizzo p.e.c. avvsilvioferrara.puntopec.it ovvero all'indirizzo e-mail silvio-ferrara.virgilio.it;
- ricorrente -
nei confronti di:
Ministero dell'Interno e Questura di Roma, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato che li rappresenta e difende nel relative al processo il fax n. 06/96514000 e l'indirizzo p.e.c. roma.mailcert.avvocaturastato.it;
- controricorrenti -
avverso il decreto di convalida della proroga del trattenimento nel CI.E. emessa dal Giudice di pace di Roma il 1 febbraio 2014, n. R.G. 4600/14, e avverso il decreto del 3 marzo 2014 di rigetto dell'istanza di riesame proposta da Y.M. ex artt. 742 e 742 bis c.p.c. e art. 15 dir.va 115/08.

Svolgimento del processo

Che:

1. Y.M., cittadino libico di etnia tuareg, ha esposto i seguenti fatti al Giudice di pace di Roma chiedendo di non convalidare il trattenimento presso il CI.E. di Roma.
2. Il ricorrente, raggiunto da decreto di espulsione, convalidato dal Giudice di pace in data 9 dicembre 2013, è stato trattenuto nel CI. E. di Ponte Galeria in Roma, non essendo possibile allo stato il suo accompagnamento coattivo alla frontiera e dovendosi procedere alla sua identificazione. In data 30 dicembre 2013 la Questura di Roma ha chiesto la proroga del trattenimento per 30 giorni, persistendo le esigenze identificative, e in data 29 gennaio 2014 ha chiesto, per gli stessi motivi, un ulteriore proroga di 60 giorni.
3. All'udienza del 1 febbraio 2014 il Giudice di pace ha convalidato la proroga del trattenimento nel C.I.E. di Ponte Galeria per 60 giorni dalla data del 3 febbraio 2014 con la seguente motivazione: "considerato che la Questura di Roma ha dato prova di essersi adoperata per l'identificazione dello straniero (si vedano le richieste inviate all'Ambasciata libica del 10.12.2013 e 21.1.2014), cosa che emerge anche dalla dichiarazione dello straniero di essere stato accompagnato presso l'ambasciata libica e di aver parlato con un addetto diplomatico e che ad oggi nessuna risposta è stata data in tal senso. Visto che necessita ulteriore periodo affinchè la Questura si informi, anche presso altre ambasciate, per poter identificare lo straniero visto che è sprovvisto di documenti".

4. Ricorre per cassazione Y.M. avverso il provvedimento di convalida del trattenimento emesso dal Giudice di pace deducendo con quattro motivi di impugnazione che il Giudice di pace non ha valutato il venir meno delle condizioni che in base alla normativa italiana consentono il trattenimento nei C. I. E. al solo fine di rendere possibile l'esecuzione del provvedimento di espulsione. Il ricorrente lamenta infatti che non sia stata presa in considerazione la sua oggettiva condizione di inespellibilità e non rimpatriabilità in Libia stante il comportamento delle autorità libiche determinato dalla forte ostilità del nuovo Governo libico nei confronti dell'etnia tuareg. Rileva infatti il ricorrente che il Giudice di pace ha convalidato il trattenimento nonostante egli avesse dichiarato in udienza di essere stato invitato dalle autorità diplomatiche libiche in Italia a non rientrare nel paese di provenienza a causa della sua etnia.

5. Subordinatamente il ricorrente chiede sospendersi il giudizio e rimettere gli atti alla Corte di Giustizia dell'Unione europea sottoponendole il quesito "se gli artt. 7 e 15 della direttiva 2008/115 ostino a che un legislatore nazionale preveda l'espulsione tramite accompagnamento coattivo alla frontiera nazionale, immediatamente esecutivo, del cittadino extracomunitario privo di regolare titolo di soggiorno o, ove non sia possibile, con trattenimento nei centri di detenzione amministrativa, senza attribuire al giudice della legittimità della misura del trattenimento il potere di verificare la sussistenza di concrete ed effettive prospettive di rimpatrio anche alla luce dell'invocato divieto di non refoulement in relazione a Paesi di provenienza caratterizzati da una notoria ostilità nei confronti di propri connazionali appartenenti ad etnie invise ai Governi nazionali".

6. In ulteriore subordine chiede sospendersi il giudizio e rimettere gli atti alla Corte Costituzionale "al fine di verificare la legittimità costituzionale del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 14, comma 5, con gli artt. 3 e 117 della Costituzione laddove non prevede la possibilità per il Giudice di pace di parametrare le gravi difficoltà nell'accertamento dell'identità e della nazionalità, ovvero nell'acquisizione dei documenti di viaggio, a indici rivelatori di una concreta mancanza di ogni ragionevole prospettiva di rimpatrio, quali l'atteggiamento ostativo delle rappresentanze diplomatiche dei Paesi di origine, prive di obblighi di collaborazione dovuti all'assenza di accordi bilaterali o di cooperazione internazionale con il nostro Governo, nonchè da ulteriori motivi di oggettiva ritrosia ad ogni forma di utile collaborazione, come la notoria ostilità dei Governi di appartenenza a determinate minoranze etniche".

7. Si difende con controricorso il Ministero dell'Interno, unitamente alla Questura di Roma, e contesta l'insussistenza delle condizioni giustificative del trattenimento in quanto, a seguito del disconoscimento della nazionalità libica di Y.M., da parte del Console libico a Roma, rimane da accertare la identità e nazionalità del ricorrente che era stato fotosegnalato l'_____ come M.B.D., cittadino del _____, nato il _____ e in altro giudizio per il riconoscimento della protezione internazionale ha speso il nome di B.D. Y. nato il _____.

8. In data 27 febbraio 2014 Y.M. ha presentato al Giudice di pace istanza ex artt. 742 e 742 bis c.p.c. e art. 15 della direttiva n. 115/2008 di riesame della proroga del trattenimento chiedendo l'acquisizione dell'annotazione della Questura di Roma relativamente al colloquio avuto il 27 gennaio 2014 con il Console libico che, preso atto della sua dichiarazione di essere stato seguace del colonnello G., ha negato il riconoscimento della cittadinanza libica.

9. Il Giudice di pace, con decreto in data 3 marzo 2014, ha rigettato l'istanza con la seguente motivazione : "considerato che il provvedimento di proroga è di 60 giorni dal 3 febbraio 2014, visto che non sussistono elementi nuovi; atteso che l'istanza è palesemente infondata perchè questo giudice non può essere giudice d'ufficio del suo stesso provvedimento".

10. Y.M. ricorre per cassazione anche contro questo provvedimento di rigetto affidandosi a cinque motivi di ricorso con i quali deduce che il giudice di pace avrebbe dovuto fissare, in seguito alla presentazione dell'istanza di riesame, udienza camerale nella quale poter discutere la richiesta di revoca della proroga; che non è stata presa in considerazione la sua prospettazione di elementi di valutazione sopravvenuti dei quali non si era potuto avvalere nell'udienza di convalida della proroga (disconoscimento della sua nazionalità libica da parte del Console libico in Italia con conseguente impossibilità di rientro in Libia); che il giudice di pace ha omesso qualsiasi controllo sulla sussistenza e sul permanere dell'utilità del trattenimento ai soli fini riconosciuti dalla legge italiana e dalla direttiva comunitaria n. 115/2008. Il ricorrente ribadisce la richiesta di sospensione del giudizio e di rinvio degli atti alla Corte di Giustizia dell'U.E. o in subordine alla Corte Costituzionale.

Motivazione

Che:
11. I due ricorsi vanno riuniti sussistendo a tal fine evidenti ragioni di connessione.
12. Con il primo motivo del primo ricorso si deduce la violazione e mancata applicazione DEL D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 14, commi 4 e 5, L. n. 94 del 2009, art. 22, comma 1, lett. f) e del D.L. 23 giugno 2011, n. 89, art. 3 comma 1, lett. d), n. 3, convertito, con modificazioni, dalla L. 2 agosto 2011, n. 129, in relazione all'art. 360 c.p.c., n. 3.
Secondo il ricorrente la convalida della proroga non poteva essere disposta senza una rigorosa ricognizione della possibilità di realizzare con la protrazione del trattenimento la identificazione del ricorrente e l'esecuzione del provvedimento di espulsione.
Secondo il ricorrente, non può ritenersi legittimo un provvedimento di convalida che non sia basato sul rigoroso riscontro della sussistenza delle tassative condizioni di legge necessarie.
Condizioni che vanno identificate, secondo una lettura costituzionalmente orientata delle ipotesi previste dal D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 14, comma 5, per la proroga del trattenimento. Tali condizioni consistono nell'aver incontrato gravi difficoltà nell'identificazione dello straniero e nell'esecuzione del provvedimento di espulsione. Le predette difficoltà non possono dipendere però da negligenza dell'amministrazione. Questa lettura della norma si impone, secondo il ricorrente, al fine di evitare che il trattenimento, da misura funzionale al rimpatrio, diventi una misura sanzionatoria e punitiva in contrasto con i principi costituzionali (artt. 13, 24, 27 e 111 Cost.) e europei (direttiva rimpatri).

13. Con il secondo motivo del primo ricorso si deduce la violazione e/o falsa applicazione del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 13 e art. 14, comma 5 e art. 19, in relazione agli artt. 13 e 15 della direttiva n. 2008/115/CE, ex art. 360 c.p.c., n. 3. Il ricorrente contesta al provvedimento impugnato la mancata verifica della condizione ostativa alla sua identificazione e all'esecuzione dell'espulsione, e quindi alla proroga del trattenimento. Condizione ostativa consistente nel rifiuto dell'Ambasciata libica a Roma a identificarlo come cittadino libico e nella diffida a non rientrare in Libia in quanto appartenente a una etnia fortemente invisa all'attuale governo libico. In tal modo, secondo il ricorrente, non è stata valutata dal Giudice di pace l'utilità della prosecuzione del trattenimento in funzione della sua unica ragione giustificatrice sancita dalla normativa europea e cioè la strumentalità necessaria alla esecuzione del provvedimento di espulsione.

24. I due motivi devono essere esaminati congiuntamente e si rivelano fondati.

15. In materia di trattenimento dello straniero che non possa essere allontanato coattivamente contestualmente all'espulsione, la giurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. civ. sezione 6^-1 n. 11451 del 14 maggio 2013) ha affermato che, il trattenimento costituisce una misura di privazione della libertà personale, legittimamente realizzabile soltanto in presenza delle condizioni giustificative previste dalla legge e secondo una modulazione dei tempi rigidamente predeterminata.
Pertanto l'autorità amministrativa è priva di qualsiasi potere discrezionale, in virtù del rango costituzionale e della natura inviolabile del diritto inciso, la cui conformazione e concreta limitazione è garantita dalla riserva assoluta di legge prevista dall'art.13 della Costituzione.
Allo stesso modo anche il controllo giurisdizionale deve estrinsecarsi nei medesimi limiti, non potendosi estendere, in mancanza di una espressa previsione di legge, nell'autorizzazione di proroghe non rigidamente ancorate a limiti temporali e condizioni giustificative legislativamente imposte.

16. Corollario del principio testè riportato è che la motivazione del provvedimento di convalida del trattenimento in sede giudiziale deve accertare la specificità dei motivi addotti per la richiesta di proroga del trattenimento e la loro congruenza alla finalità del trattenimento prevista dalla legge, vale a dire la necessità del trattenimento al fine di rendere possibile il rimpatrio.

27. Nel caso in esame nessuna delle seguenti condizioni giustificative del trattenimento previsto dallo schema legale di derivazione europea ricorre nel provvedimento di convalida. In particolare non è stata identificata dal Giudice di pace alcuna situazione transitoria specifica che ostacoli la preparazione del rimpatrio o l'effettuazione dell'allontanamento, nè l'esistenza di un effettivo rischio di fuga dello straniero, nè la necessità di acquisire documenti e mezzi di trasporto necessari al rimpatrio. Al contrario gli accertamenti e l'interlocuzione con le autorità libiche intervenute nel primo periodo di trattenimento di Y. M. nel CI.E. di Ponte Galeria in Roma hanno consentito di verificare, per come emerge dal verbale dell'udienza di convalida del 1 febbraio 2014, l'opposizione delle predette autorità al rimpatrio e l'esposizione dell'odierno ricorrente a un grave rischio per la propria vita e incolumità nell'ipotesi del rientro in Libia. Non esiste pertanto una situazione transitoria di ostacolo al rientro in Libia ma una situazione permanente di impraticabilità dell'evento cui il trattenimento deve essere necessariamente finalizzato e cioè il rientro nel paese di provenienza.

18. Il Giudice di pace ha fatto riferimento ad accertamenti suppletivi strumentali all'accertamento dell'identità del ricorrente che l'Amministrazione italiana intenderebbe compiere presso altre ambasciate. A parte la genericità di tale indicazione che contrasta con i rigidi limiti che, per quanto si è detto, non possono essere derogati nell'adozione della misura del trattenimento, deve rimarcarsi il carattere meramente esplorativo di tali accertamenti di cui non è stata circostanziata alcuna concreta utilità al fine dell'allontanamento del ricorrente dal territorio nazionale. In tal modo però la richiesta seconda proroga del trattenimento, e la successiva convalida, assume le caratteristiche di una misura che, non solo è priva del requisito necessario di strumentalità alla concreta attuazione dell'espulsione, ma è destinata a svolgere una funzione genericamente cautelativa e inconciliabile con i limiti costituzionali in tema di restrizione della libertà personale e con il requisito della proporzionalità chiaramente prescritto dalla direttiva europea del 2008 sui rimpatri.

19. Il riferimento alla possibilità di una diversa cittadinanza del ricorrente, prospettata nel controricorso in relazione alla fotosegnalazione del _____ con altro nome, nazionalità maliana e diversa data di nascita, non risulta nè dedotto nel verbale dell'udienza camerale del 1 febbraio 2014, svoltasi davanti al Giudice di pace, nè valutato dal Giudice di pace nella motivazione del provvedimento di convalida.
Nel controricorso tale circostanza viene descritta come emersa successivamente al provvedimento di convalida.

20. L'accoglimento dei primi due motivi del primo ricorso determina l'assorbimento dei successivi motivi dello stesso ricorso. La dichiarazione di inammissibilità del secondo ricorso per sopravvenuta carenza di interesse consegue comunque alla cessazione dell'efficacia della proroga del trattenimento.

21. Va conseguentemente cassato il decreto di convalida della proroga del trattenimento nel C.I.E. di Ponte Galeria in Roma emesso dal giudice di pace di Roma il 1 febbraio 2014 e, con decisione di merito, va disposto l'annullamento del provvedimento di trattenimento nel CI.E., sin dal 1 febbraio 2014. Le amministrazioni controricorrenti devono essere condannate al pagamento delle spese del giudizio di merito e di cassazione.

PQM

La Corte, riuniti i ricorsi per ragioni di connessione, accoglie i primi due motivi del primo ricorso, assorbiti gli altri, cassa il decreto del giudice di pace e, decidendo nel merito, annulla il provvedimento di trattenimento nel CI. E. sin dal 1 febbraio 2014.
Condanna le amministrazioni controricorrenti al pagamento delle spese del giudizio di merito, liquidate in complessivi 1.000 Euro (di cui 100 per spese, 400 per diritti e 500 per onorari) , e del giudizio di cassazione, liquidate in 2.050 euro di cui 100 per spese. Dichiara inammissibile per sopravvenuta carenza di interesse il secondo ricorso.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 9 aprile 2015.
Depositato in Cancelleria il 23 settembre 2015