Tutela del consumatore, il nodo delle competenze ripartite tra Agcom e Antitrust
su segnalazione dell'Ufficio Stampa della "Diritto Mercato Tecnologia" (www.dimt.it)
Nel maggio 2012 il Consiglio di Stato ha indicato nel principio di specialità il criterio di riparto della competenza tra le due Autorità, che hanno però accolto la decisione in maniera diametralmente opposta. Da un lato l’Agcm ha continuato ad elevare sanzioni verso gli operatori del settore comunicazioni, dall’altro l’Agcom si è sempre rifiutata di rendere all’altra Authority il proprio parere obbligatorio. Tutto questo espone le imprese al rischio di due procedimenti paralleli per una medesima infrazione. Un nodo che potrebbe essere sciolto dal legislatore nazionale e dall’Unione Europea
di Valerio Mosca
A partire dall’11 maggio 2012, una delle principali questioni che si è imposta nell’applicazione delle norme a tutela del consumatore nei settori regolamentati è stata quella della competenza: in quella data, infatti, sono state pubblicate le note sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le quali è stata riconosciuta l’incompetenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Agcm) ad applicare la disciplina sulle pratiche commerciali scorrette (artt. 21 e ss. Cod. Cons.) nei settori in cui la tutela del consumatore è attribuita ad un’autorità regolamentare.
Dopo quasi un anno e mezzo da quelle sentenze, la pubblicazione sul Bollettino Agcm del 30 settembre 2013 del provvedimento n. 24467 recante “Adeguamento a giurisprudenza Tar su competenza Agcom” offre lo spunto per svolgere un breve excursus sugli sviluppi e fare il punto sull’attuale stato del public enforcement in materia di tutela del consumatore nel settore delle comunicazioni.
Come detto, l’elemento di “rottura” rispetto al passato è stato rappresentato dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. da 11 a 16 dell’11 maggio 2012. Queste ultime, in estrema sintesi, hanno individuato nel principio di specialità il criterio di riparto della competenza in materia di tutela del consumatore, precisando che, ai sensi dell’art. 19, comma 3, del Codice del Consumo, in presenza di una sovrapposizione tra diverse normative finalizzate a perseguire l’obiettivo di tutelare il consumatore, prevale la disciplina che presenti maggiori elementi di specificità rispetto alla fattispecie concreta. Nel caso delle comunicazioni, la normativa speciale prevalente è stata identificata in quella applicata dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Agcom), caratterizzata da esaustività e completezza anche dal punto di vista dell’apparato sanzionatorio.
L’intervento del Consiglio di Stato è stato accolto in maniera diametralmente opposta dalle autorità interessate: mentre l’Agcom pubblicava sul proprio sito internet un estratto delle sentenze sottolineando come esse le avessero riconosciuto un’ampia ed esclusiva competenza in materia di tutela del consumatore, l’Agcm ha sostanzialmente continuato a condurre la propria attività di enforcement in materia di pratiche commerciali scorrette anche nei settori regolamentati, compreso quello delle comunicazioni (provv. Agcm PS8355 del 20 marzo 2013 e PS8287 del 15 maggio 2013).
Il legislatore ha quindi ritenuto opportuno intervenire sulla questione con una norma primaria che, nelle sue intenzioni, avrebbe dovuto risolvere dubbi e ambiguità interpretative. In realtà, l’art. 23, comma 12-quinquiesdecies, Decreto Legge 95/2012 si è sostanzialmente limitato a circoscrivere il perimetro di competenza dell’Agcm fissando a livello normativo i criteri di riparto già identificati dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria.
Successivamente all’Adunanza Plenaria, la questione della competenza in materia di tutela del consumatore è stata affrontata anche dal Tar Lazio che, in coerenza con il dettato delle sentenze dell’11 maggio 2012, ha annullato una serie di provvedimenti sanzionatori dell’Agcm adottati nei confronti di operatori attivi nel settore delle comunicazioni (sentt. Tar Lazio 1742-1752-1754/2013).
Ancora fino a luglio 2013 l’Agcm ha continuato a sanzionare società attive nel settore delle comunicazioni per presunte condotte ingannevoli sulle quali anche l’Agcom vantava (ed esercitava in concreto) la propria competenza (provv. AGCM PS8055 del 10 luglio 2013 e PS683 del 3 luglio 2013). In questi procedimenti, a dimostrazione dei persistenti difficili rapporti tra le due autorità, l’Agcom si è sempre rifiutata di rendere all’Agcm il proprio parere obbligatorio.
Solo con il provvedimento n. 24467 approvato il 24 luglio 2013 l’Agcm, facendo riferimento ad alcune ulteriori sentenze del Tar Lazio pronunciate pochi giorni prima (sentt. Tar Lazio nn. 7273-7275-7442-7464/2013), ha modificato la propria posizione e, in particolare, ha deliberato di non procedere all’avvio di istruttorie in casi che ricadono nella competenza dell’Agcom sulla base dei principi stabiliti dal giudice amministrativo, nonché di trasmettere all’Agcom gli atti dei fascicoli archiviati o in corso e le ulteriori richieste di intervento relativi al settore delle comunicazioni.
Quest’ultima delibera dell’Agcm è da accogliersi positivamente poiché va nella direzione più auspicabile, ossia quella della chiarezza nell’identificazione delle sfere di intervento delle autorità e della leale collaborazione tra esse. Da questo punto di vista, non si può fare a meno di riconoscere come la costante giurisprudenza sia chiara nell’affermare la competenza esclusiva dell’Agcom nella tutela del consumatore nel settore delle comunicazioni. Dunque, se da un lato non vi sono dubbi sulla legittimità della stessa Agcm a sostenere in sede giurisdizionale le proprie ragioni contrarie, dall’altro non si può prescindere dall’ottemperanza al dictum dei giudici amministrativi.
Va inoltre sottolineato come non sia accettabile nell’ordinamento che, su una medesima condotta posta in essere da un’impresa, per quanto illecita o ingannevole, intervengano due diverse autorità, entrambe ai fini di tutela del consumatore, sottoponendo l’impresa ad un duplice procedimento, con l’evidente rischio di una duplicazione delle sanzioni e conseguente violazione del fondamentale principio del ne bis in idem. Tale paradossale scenario è esattamente quello a cui le sentenze dell’Adunanza Plenaria avevano inteso porre rimedio.
In tale contesto, restano per il momento sullo sfondo due soggetti che, con il loro intervento, potrebbero risolvere (almeno potenzialmente) ambiguità e dubbi sul riparto di competenze nella tutela del consumatore: il legislatore nazionale e l’Unione Europea.
Per quanto riguarda un possibile intervento legislativo, si ritiene che questo debba essere effettuato in maniera differente rispetto a quello – per la verità poco chiaro nelle sue finalità – di cui all’art. 23 D.L. 95/2012, ossia in maniera tale da evitare che spazi interpretativi troppo ampi pregiudichino, di fatto, la risoluzione chiara e non ambigua delle questioni in esame.
Con riferimento al ruolo dell’Unione Europea, risulta che, fino ad oggi, la Commissione Europea si sia limitata a esaminare gli sviluppi conseguenti alle sentenze del’Adunanza Plenaria, in particolare per verificare il rispetto della Direttiva 2005/29/CE relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori. A questo scopo è stata formulata anche una richiesta di informazioni all’Italia, ma ciò non ha portato all’apertura di alcun procedimento di infrazione.
