PA - concorsi riservati ai docenti di musica precari - riserva personale docente con tre anni di servizio nelle Afam statali e non anche nelle Afam non statali – legittimità

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 89 del 2020, proposto da Alfonso Soldano, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Di Felice, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
contro

Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti

Francesco Mirabella, Alessandro Stella non costituiti in giudizio;
per la riforma

della sentenza in forma semplificata 18 ottobre 2019, n. 1999 del Tribunale amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza.

.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2020 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti gli avvocati L’udienza si svolge ai sensi dell’art. 25, co.2, del decreto-legge del 28 ottobre 2020, n. 137 attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa.

Svolgimento del processo

1.˗ Il Ministero dell’istruzione, dell'Universita' e della Ricerca, con decreto 14 agosto 2018, n. 597, ha previsto che l’inserimento in apposite graduatorie nazionali per l’attribuzione di incarichi di insegnamento a tempo indeterminato o determinato sia riservato, ai sensi dell’art. 1, comma 655, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), esclusivamente al personale docente che abbia prestato tre anni di servizio nelle Istituzioni statali di Alta formazione artistica musicale e coreutica (d’ora innanzi solo Afam).

Gli odierni appellanti, docenti che hanno prestato o prestano servizio presso gli ex Istituti musicali pareggiati (oggi Istituti superiori di studi musicali e coereutici), non hanno, pertanto, potuto partecipare alla suddetta procedura di reclutamento. Il sistema, infatti, gli ha precluso di presentare la domanda di partecipazione per via telematica. Per questa ragione tale domanda è stata inoltrata soltanto in modalità cartacea.

2.˗ La parte ha impugnato il suddetto decreto innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, per i motivi riproposti in sede di appello e riportati nei successivi punti.

Con ricorso per motivi aggiunti è stata impugnata anche la graduatoria definitiva.

3.˗ Il Tribunale amministrativo, con sentenza semplificata 18 ottobre 2019, n. 1999, ha rigettato il ricorso, ritenendo legittima la scelta amministrativa di limitare la partecipazione alla procedura di inserimento nelle graduatorie in esame soltanto al personale docente che ha prestato servizio presso le Afam statali.

4.˗ Il ricorrente di primo grado hanno proposto appello.

5.˗ Si è costituita in giudizio l’amministrazione resistente, chiedendo il rigetto dell’appello.

6.˗ La Sezione, con ordinanza istruttoria 22 giugno 2020, n. 3979, ha chiesto al Ministero resistente di depositare “una relazione finalizzata a chiarire quale sia l’attuale stadio dei processi di statizzazione e razionalizzazione dei docenti degli Istituti non statali di Alta Formazione Artistica Musicale e Coeretica e il loro inquadramento nei ruoli statali, ai sensi dell’art. 22-bis del decreto-legge n. 50 del 2017, con indicazione dei tempi di conclusione di tali processi”.

Il Ministero ha adempiuto depositando, in data 22 settembre 2020, la relazione istruttoria richiesta.

7.˗ La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 10 dicembre 2020.

Motivazione

1.˗ La questione all’esame della Sezione attiene alla legittimità del decreto ministeriale 14 agosto 2018, n. 597, il quale ha previsto che l’inserimento in apposite graduatorie nazionali per l’attribuzione di incarichi di insegnamento a tempo indeterminato o determinato sia riservato, ai sensi dell’art. 1, comma 655 della legge 27 dicembre 2017, n. 205, esclusivamente al personale docente che abbia prestato tre anni di servizio nelle Afam statali e non anche nelle Afam non statali.

2.˗ L’appello non è fondato.

3.˗ Con un primo articolato motivo, l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ritenuto illegittima la esclusione degli stessi dalla procedura in esame. In particolare, si assume che il personale docente delle Afam statali e non statali dovrebbe essere equiparato ai fini che rilevano in questa sede per le seguenti ragioni: i) l’art. 1, comma 655, della legge n. 205 del 2017, fa riferimento genericamente alle Afam, senza distinguere Afam statali e non statali; ii) il personale delle suddette istituzioni scolastiche è stato sempre sottoposto al medesimo regime giuridico; iii) dai lavori preparatori relativi alla suddetta legge n. 205 del 2017 risulta che era stato inizialmente inserito nel testo presentato alla Camera un emendamento che limitava l’ambito applicativo della suddetta normativa soltanto alle Afam statali ma tale emendamento è stato eliminato nel passaggio parlamentare del testo al Senato, come confermerebbe anche il dossier predisposto dall’ufficio studi presso la Camera; iv) il suddetto art. 1, comma 655, richiama le graduatorie nazionali di cui all’art. 19, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, che sarebbero riferite ai docenti di tutte le Afam, incluse quelle non statali.

Il motivo non è fondato.

Su un piano generale di disciplina, la legge 21 dicembre 1999, n. 508 è stata adottata al fine della riforma «delle Accademie di belle arti, dell'Accademia nazionale di danza, dell'Accademia nazionale di arte drammatica, degli Istituti superiori per le industrie artistiche (Isia), dei Conservatori di musica e degli Istituti musicali pareggiati».

L’art. 2, comma 2, ha disposto che i «Conservatori di musica, l'Accademia nazionale di danza e gli Istituti musicali pareggiati sono trasformati in Istituti superiori di studi musicali e coreutici».

Il comma 7 dello stesso art. 2 ha demandato a regolamenti di delegificazione la disciplina concreta di vari profili delle Istituzioni Afam, tra i quali quelli relativi: i) alle «procedure di reclutamento del personale»; ii) agli ordinamenti didattici.

Il successivo comma 8 ha previsto i principi e criteri direttivi, tra i quali la «possibilità di prevedere, contestualmente alla riorganizzazione delle strutture e dei corsi esistenti e, comunque, senza maggiori oneri per il bilancio dello Stato, una graduale statizzazione, su richiesta, degli attuali Istituti musicali pareggiati e delle Accademie di belle arti legalmente riconosciute, nonché istituzione di nuovi musei e riordino di musei esistenti, di collezioni e biblioteche, ivi comprese quelle musicali, degli archivi sonori, nonché delle strutture necessarie alla ricerca e alle produzioni artistiche» (lett. e).

Per quanto attiene al reclutamento, in attesa dell’adozione del regolamento di disciplina della procedure di reclutamento del personale, è stato adottato l’articolo 19, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, il quale ha previsto che: «Il personale docente che non sia già titolare di contratto a tempo indeterminato nelle istituzioni dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica, che abbia superato un concorso selettivo ai fini dell’inclusione nelle graduatorie di istituto e abbia maturato almeno tre anni accademici di insegnamento presso le suddette istituzioni alla data di entrata in vigore del presente decreto, è inserito (…) in apposite graduatorie nazionali utili per l’attribuzione degli incarichi di insegnamento a tempo determinato in subordine alle graduatorie di cui al comma 1 del presente articolo, nei limiti dei posti vacanti disponibili».

Il predetto regolamento di delegificazione è stato emanato con decreto del Presidente della Repubblica 7 agosto 2019, n. 143, recante «le procedure e le modalità per la programmazione e il reclutamento del personale docente e del personale amministrativo e tecnico del comparto Afam».

Per quanto attiene agli ordinamenti didattici, l’art. 11 decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 212, la cui rubrica reca «Istituzioni non statali», ha previsto che, in attesa dell’adozione dello specifico regolamento di delegificazione, «l'autorizzazione a rilasciare i titoli di Alta formazione artistica, musicale e coreutica può essere conferita, con decreto del Ministro, a istituzioni non statali già esistenti alla data di entrata in vigore della legge».

Su un piano specifico di disciplina, che rileva in questa sede, l’art. 1, comma 655 della legge n. 205 del 2017 ha previsto che: «Il personale docente che non sia già titolare di contratto a tempo indeterminato nelle istituzioni di cui al comma 653 che abbia superato un concorso selettivo ai fini dell'inclusione nelle graduatorie di istituto e abbia maturato, fino all'anno accademico 2020/2021 incluso, almeno tre anni accademici di insegnamento, anche non continuativi, negli ultimi otto anni accademici, in una delle predette istituzioni nei corsi previsti dall'articolo 3 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 212, e nei percorsi formativi di cui all'articolo 3, comma 3, del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 10 settembre 2010, n. 249, è inserito in apposite graduatorie nazionali utili per l'attribuzione degli incarichi di insegnamento a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli e di quelle di cui al comma 653, nei limiti dei posti vacanti disponibili. L'inserimento è disposto con modalità definite con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca».

L’art. 1, comma 653, della predetta legge, richiamato dal suddetto comma 655, ha previsto che: i) «al fine di superare il precariato nelle istituzioni dell'alta formazione artistica musicale e coreutica sono stanziati 1 milione di euro per l'anno 2018, 6,6 milioni di euro per l'anno 2019, 11,6 milioni di euro per l'anno 2020, 15,9 milioni di euro per l'anno 2021, 16,4 milioni di euro per l'anno 2022, 16,8 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2023 al 2025, 16,9 milioni di euro per l'anno 2026, 17,5 milioni di euro per l'anno 2027, 18,1 milioni di euro per l'anno 2028 e 18,5 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2029»; ii) «a decorrere dall'anno 2018 le graduatorie nazionali di cui all'articolo 19, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2013, n. 128, sono trasformate in graduatorie nazionali ad esaurimento, utili per l'attribuzione degli incarichi di insegnamento con contratto a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli. Il personale delle graduatorie nazionali di cui al secondo periodo resta incluso nelle medesime anche a seguito dell'emanazione del regolamento di cui all'articolo 2, comma 7, lettera e), della legge 21 dicembre 1999, n. 508».

Le disposizioni sopra riportate devono essere interpretate nel senso che esse si riferiscono soltanto al personale docente dell Afam statali e non anche delle Afam non statali.

A tale risultato si perviene in applicazione dei seguenti criteri interpretativi.

Sul piano letterale, il generico riferimento alle Afam, senza distinzione tra Afam statali e non statali, non può costituire elemento determinante ai fini dell’ampliamento del campo applicativo della disposizione a tutte le istituzioni scolastiche. Il legislatore, come risulta dalla normativa generale sopra riportata e contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti, quando ha inteso fare esplicito riferimento alle Afam non statali le ha espressamente qualificate come tali e ciò sin dalla legge fondamentale del 1999.

Sul piano sistematico, vengono in rilievo una serie di indici che depongono nel senso della limitazione del significato alle sole Afam statali.

Il primo indice, che valorizza lo stesso contesto normativo in cui è collocata la norma in esame, è rappresentato dalla interpretazione coordinata dei commi sopra riportati. Il comma 655, al fine di individuare il perimetro applicativo soggettivo della norma e, dunque, il personale docente che potrà essere inserito nelle graduatorie nazionali ai fini dell’attribuzione degli incarichi di insegnamento, rinvia al comma 653, il quale, nell’indicare le somme stanziate a tali fini, fa riferimento al bilancio statale. Il che pone in correlazione, come correttamente rilevato dal primo giudice, le somma stanziate e le Afam statali.

Il secondo indice, che valorizza un contesto normativo più ampio, è rappresentato dal contenuto dell’art. 22-bis del decreto legge 24 aprile 2017, n. 50, il quale prevede che «a decorrere dall'anno 2017, gli istituti superiori musicali non statali e le accademie non statali di belle arti (…) sono oggetto di graduali processi di statizzazione e razionalizzazione» (comma 1). Tale norma demanda ad appositi decreti del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, la definizione dei criteri per la statizzazione, che consistono, in particolare, nella determinazione delle relative dotazioni organiche e, soprattutto, nella «verifica delle modalità utilizzate per la selezione del predetto personale, prevedendo ove necessario il superamento di specifiche procedure concorsuali pubbliche, l'anzianità maturata con contratti di lavoro flessibile, pari ad almeno tre anni, anche non continuativi, negli ultimi otto anni e la valutazione di titoli accademici e professionali».

Il Ministero dell’istruzione, rispondendo al quesito istruttorio posto con la richiamata ordinanza della Sezione n. 3979 del 2020, ha fatto presente che, con nota 28 novembre 2020, lo stesso Ministero ha avviato, con gli altri Ministeri interessati, la costituzione di un apposito tavolo di consultazione per la redazione del decreto di fissazione dei criteri. Si è precisato che il personale assunto con procedura selettiva potrà transitare nei ruoli dello Stato se in servizio alla data del 24 aprile 2017.

Da quanto riportato risulta come il legislatore e il Governo abbiamo previsto due procedure complementare ma differenti per il personale in servizio presso Afam statali e non statali, che tengono conto delle oggettive diversità tra tale personale derivante soprattutto dalle modalità di assunzione.

Il che giustifica ulteriormente la riserva degli stanziamenti per la creazione di graduatorie nazionali ai fini dell’attribuzione di incarichi di insegnamento soltanto a favore delle Afam statali.

Il terzo indice, che valorizza lo stesso contesto costituzionale in cui si inserisce la norma in esame, è rappresentato dall’art. 33, comma 3, Cost, il quale dispone che «enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato». Si tratta di una scelta costituzionale che impone di distinguere le istituzioni scolastiche statali e non statali, con chiara preclusione, in questo specifico ambito, di operatività del principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118, comma 4, Cost.), che, al contrario, postula una preferenza per lo svolgimento di attività di interesse pubblico da parte di soggetti privati ove questi siano in grado di offrire prestazioni adeguate. Ciò non implica, ovviamente, che il legislatore non possa decidere di creare particolari canali di accesso al personale precario presso istituzioni scolastiche non statali ma questo può avvenire sulla base di una espressa e chiara presa di posizione da parte del legislatore stesso.

Sul piano della ratio legis, dai lavori preparatori non emergono elementi per ritenere che vi sia stata la volontà di includere nell’ambito applicativo del comma 655 anche il personale delle Afam non statali. Risulta, invero, agli atti del processo formativo delle norme in esame, soltanto la dichiarazione del Ministro dell’epoca, il quale ha affermato, in data 1° dicembre 2017, che l’approvazione della finanziaria del 2018 avrebbe consentito anche di fissare «i criteri per la statizzazione», il che fa emergere ancora più chiaramente la volontà legislativa e governativa di dare avvio a due percorsi complementari e differenti per il perseguimento dell’obiettivo comune di superare il precariato presso le Afam.

Né, per pervenire ad un esito differente, è rilevante il rilievo dell’appellante secondo cui l’art. 1, comma 655, richiamerebbe le graduatorie nazionali di cui all’art. 19, comma 2, del decreto-legge n. 104 del 2013, che sarebbero riferite ai docenti di tutte le Afam. Come già esposto, tale decreto-legge ha avuto una mera finalità transitoria in attesa dell’adozione del regolamento di delegificazione e il comma 655, prendendo atto di ciò, si è limitato a disporre che le suddette graduatorie vengano trasformate in graduatorie ad esaurimento.

4.˗ Per le ragioni sin qui indicate l’appello deve essere rigettato. La Sezione rivolge all’Amministrazione una raccomandazione affinché acceleri la statizzazione del personale precario delle Afam non statali al fine di completare i complessi processi di riforma delle istituzionali scolastiche pubbliche e private.

5.˗ La novità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

PQM

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:

a) rigetta l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe;

b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Diego Sabatino, Consigliere
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Vincenzo Lopilato, Consigliere, Estensore
Dario Simeoli, Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Vincenzo Lopilato Giancarlo Montedoro