Università - professore ordinario – sanzione disciplinare – non rientrante nella casistica ex art. 87, comma 1, n. 2), r.d. n. 1592 del 1933 – illegittimità

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 442 del 2020, proposto da
Paolo Zannini, rappresentato e difeso dall'avvocato Giorgio Fregni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via M. D'Azeglio, 21 (Studio Vanni);
contro

Università di Modena e Reggio Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Canullo e Paola Pecorari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca non costituito in giudizio;
per l'annullamento

previa sospensiva

- del decreto rettorale n. 499/2020, prot. nr 133141 del 1.07.2020, con cui è stata irrogata al ricorrente la sanzione disciplinare della sospensione dall'ufficio e dallo stipendio di cui all'art. 87, comma 1, n. 2), del Regio Decreto 1592/1933 a decorrere dal giorno 10 luglio 2020, fino al giorno 9 agosto 2020;

per quanto possa occorrere:

- della lettera di trasmissione Prot. n. 133606 del 01/07/2020 - [UOR: DRUS - Classif. VII/13];

- della decisione del Consiglio di Amministrazione del 16/6/2020;

- dei verbali del Collegio di disciplina “Sezione Associati“ come composto in virtù del decreto rettorale n. 65 del 24/1/2020, competente ai sensi dell'art. 18 dello Statuto e dell'art. 10 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (non in possesso del ricorrente);

- della Relazione finale del menzionato Collegio nella seduta del 26/6/2020 acquisita al prot. n. 98619 del 29/5/2020 ;

- di ogni altro atto annesso, presupposto e conseguente.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università di Modena e Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2020 il dott. Paolo Amovilli e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del D.L. 28 ottobre 2020 n. 137;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Svolgimento del processo

1.- Espone l’odierno ricorrente, professore associato presso il Dipartimento di Scienze Chimiche e Geologiche dell’Università di Modena e Reggio Emilia, di aver svolto attività di consulenza nell’ambito di un contratto intercorso tra il detto Dipartimento e la Società System s.p.a. di Fiorano Modenese per un importo di 20.000,00 euro (oltre i.v.a.), secondo il regolamento di Ateneo delle prestazioni a pagamento per conto terzi.

Nel periodo maggio - luglio 2019 il Segretario Amministrativo del Dipartimento in seguito a fatture emesse dal Dipartimento stesso provvedeva tramite n. 18 bonifici dell’importo di 890,00 euro l’uno al pagamento delle spettanze del prof. Zannini dovute ai sensi del richiamato Regolamento.

A seguito di controlli amministrativi effettuati dall’Ateneo venivano avviati procedimenti disciplinari nei confronti del ricorrente e di altri docenti e dipendenti per presunte irregolarità contabili nei suddetti pagamenti.

Con decreto rettorale n. 499/2020, prot. nr 133141 dell’ 1 luglio 2020, è stata irrogata al ricorrente la sanzione disciplinare della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio di cui all’art. 87, c. 1, n.2), del Regio Decreto n. 1592/1933 a decorrere dal giorno 10 luglio 2020, fino al giorno 9 agosto 2020.

Il provvedimento sanzionatorio è stato testualmente così motivato “per relationem”: “rileva un comportamento censurabile sul piano della correttezza da parte dei professori “omissis” e Zannini, in quanto sono emerse deviazioni rispetto a consolidate procedure in essere già da molti anni presso la nostra Università e che dovrebbero quindi essere ben note a docenti attivi da vari decenni nell’Ateneo. Nonostante le forvianti rassicurazioni da parte del responsabile amministrativo del Dipartimento sulla correttezza delle procedure utilizzate per l’erogazione delle somme, i professori avrebbero potuto verificare e sollecitare il rispetto delle procedure (ripartizione utili mediante apposito modulo e conferimento delle somme via cedolino stipendiale). In questo si configura una negligenza da parte dei professori, accompagnata per di più dal percepimento di somme superiori a quelle dovute che, peraltro, avrebbero dovuto essere soggette a tassazione secondo le norme di legge e le procedure di Ateneo”.

Il prof. Zannini ha impugnato la suddetta sanzione, unitamente agli ulteriori atti in epigrafe indicati, deducendo motivi così riassumibili:

I)VIOLAZIONE DELL’ART.10, CO. 2, L. 30/12/2010, n. 240 E DELL’ART. 18, COMMA 6, DELLO STATUTO DI UNIMORE: sarebbe violato il termine decadenziale di 30 giorni per l’avvio del procedimento disciplinare, decorrente dalla conoscenza dei fatti da parte dell’Amministrazione.

II) VIOLAZIONE DELL’ART. 89 R.D. 31-8-1933 N. 1592. TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEI PRESUPPOSTI: vi sarebbe assenza di obblighi in capo al ricorrente in merito alla correttezza della procedura amministrativa di pagamento e mancherebbe l’elemento della abitualità della condotta e della mancanza dei doveri d’ufficio che costituiscono il presupposto specifico per l’applicazione della sanzione della sospensione. Il prof Zannini non avrebbe conseguito alcun vantaggio, percependo unicamente le somme spettanti.

III) VIOLAZIONE DELL’ART. 10 L. 30-12-2010 N. 240. VIOLAZIONE DELL’ART. 18, COMMA 8, DELLO STATUTO DI UNIMORE. INCOMPETENZA: ai sensi dell’art. 10 della L.240/10 “Gelmini” la competenza in ordine all’emanazione delle sanzioni disciplinari sarebbe del Consiglio di Amministrazione e non già del Rettore.

IV) DIFETTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ: la sanzione irrogata sarebbe comunque illogica e sproporzionata posto che il ricorrente avrebbe soltanto percepito dal proprio datore di lavoro quanto spettante per l’attività svolta.

Si è costituita l’Università di Modena e Reggio Emilia eccependo l’infondatezza di tutti i motivi “ex adverso” dedotti poiché in sintesi: - l’impugnata sanzione sarebbe stata effettivamente irrogata dal Consiglio di Amministrazione ; - il termine per l’ avvio del procedimento disciplinare non sarebbe perentorio secondo la giurisprudenza anche dell’adito Tribunale; - il Regolamento di Ateneo delle prestazioni a pagamento per conto terzi prevede che detti compensi siano pagati nel cedolino stipendiale e soggetti a tassazione (Irpef, Irap); - la sanzione irrogata sarebbe proporzionale tenuto conto che il massimo previsto dall’art. 89 RD 1592/1933 è di 12 mesi; - sarebbe evidente la negligenza del ricorrente perché negli anni 2000-2005 avrebbe beneficiato di pagamenti analoghi ma nelle dovute forme, consentendo l’elusione delle norme fiscali; - il ricorrente avrebbe conseguito un indebito vantaggio percependo somme superiori a quelle dovute.

Alla camera di consiglio del 29 luglio 2020 con ordinanza n. 299/2020, inoppugnata, la domanda cautelare è stata accolta “atteso che i fatti sanzionati in sede disciplinare, attinenti alla correttezza della procedura amministrativa di pagamento per conto terzi, non rispecchiano obblighi gravanti sul professore universitario ricorrente bensì sugli uffici dello stesso Ateneo resistente, quale datore di lavoro e sostituto di imposta; Considerata altresì la sussistenza del “periculum in mora” correlato anche alla lesione dell’onore e della dignità proprie del ruolo accademico”.

In vista della discussione nel merito le parti hanno depositato memorie e precisato le proprie argomentazioni difensive.

La difesa dell’Ateneo ha insistito per il rigetto del gravame evidenziando, in sintesi, come ai sensi dell’art. 66 d.P.R. 382/80 il prof. Zannini, quale responsabile scientifico, avrebbe avuto l’obbligo di sottoscrivere e trasmettere il piano di riparto, inserendosi nella procedura amministrativa di pagamento per contro terzi, non essendo dunque un mero percettore.; avrebbe dovuto rappresentare all’Ufficio Stipendi l’anomala modalità del pagamento ricevuto, essendo quest’ultimo totalmente all’oscuro delle liquidazioni effettuate nei Dipartimenti. La difesa dell’Università ha dunque biasimato la decisione cautelare (come detto inoppugnata) assunta dall’adito Tribunale Amministrativo, frutto di “una visione della p.a. elitaria” e altresì viziata da “eccesso di potere giurisdizionale” in quanto “indebita assunzione di un potere giurisdizionale espressione di discrezionalità amministrativa”.

All’udienza pubblica del 16 dicembre 2020, uditi i difensori da remoto come da verbale d’udienza, la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 25 del D.L. 28 ottobre 2020 n. 137.

Motivazione

1.- E’ materia del contendere la legittimità della sanzione disciplinare della sospensione dall’ufficio e dallo stipendio per un mese inflitta dall’Università di Modena e Reggio Emilia nei confronti dell’odierno ricorrente, professore associato presso il Dipartimento di Scienze Chimiche e Geologiche.

A motivo della sanzione l’Ateneo ha indicato in sintesi il negligente mancato controllo da parte del ricorrente delle procedure di pagamento dell’attività prestata per conto terzi, trattandosi di procedure in essere da molti anni presso l’Università, nonché l’indebito vantaggio conseguito, consistente nella percezione del compenso al lordo anziché al netto delle ritenute fiscali.

L’odierno ricorrente lamenta oltre a vizi di carattere procedimentale la sostanziale carenza degli indispensabili elementi oggettivi e soggettivi per l’esercizio del potere disciplinare, contestando l’imputabilità del fatto addebitato, oltre ad evidenziare il mancato conseguimento di vantaggi patrimoniali; in subordine si duole comunque della manifesta sproporzione della sanzione inflitta rispetto ai fatti addebitati.

2.- In punto di fatto va evidenziato come non è contestato che il prof. Zannini abbia svolto attività di consulenza nell’ambito del contratto di consulenza e ricerca intervenuto tra il Dipartimento dell’Università di Modena e Reggio Emilia con la società System s.p.a., depositato in giudizio. A tal titolo ha percepito dall’Università, nel periodo maggio - luglio 2019, n. 18 bonifici di uguale importo per un totale di 16.020,00 euro al lordo delle imposte dovute.

3. - Ha contestato l’Ateneo quale addebito disciplinare l’irregolarità contabile di tale pagamento, che avrebbe dovuto effettuarsi tramite cedolini stipendiali secondo le citate disposizioni regolamentari; in sede di giudizio tramite le memorie difensive anche la violazione dell’obbligo gravante sul ricorrente, quale responsabile scientifico, di trasmettere il piano di riparto all’Ufficio competente dell’Università, oltre che delle norme fiscali in materia di Irpef e di accertamento della regolarità contributiva del beneficiario ex art. 48 bis d.P.R. n. 602/73 e s.m.

La gravità della condotta omissiva sarebbe - secondo la difesa dell’Ateneo - avvalorata dall’aver il prof Zannini serbato condotte analoghe nell’arco temporale 2000-2005.

4. - Va prioritariamente esaminata la censura di incompetenza relativa di cui al terzo motivo, in considerazione della natura assorbente (ex multis Consiglio di Stato Adunanza Plenaria 27 aprile 2015, n. 5).

La doglianza è evidentemente smentita “per tabulas” dalla documentazione depositata in giudizio, risultando la sanzione effettivamente inflitta dal Consiglio di Amministrazione, organo competente ai sensi del disposto di cui all’art. 10 della legge n. 240/2010 ”Gelmini.

5. - Parimenti infondato è il primo motivo di gravame.

Al riguardo è sufficiente rilevare che i termini relativi alla fase istruttoria precedente al momento di avvio del procedimento disciplinare, coincidente con la comunicazione della contestazione degli addebiti, devono considerarsi ordinatori, tenuto conto che il legislatore non li qualifica espressamente come perentori e che la fase precedente alla contestazione degli addebiti non può giuridicamente equipararsi a quella ad essa successiva, potendosi riconoscere natura procedimentale soltanto a quest'ultima (cfr., proprio con riguardo alle disposizioni di cui all'art. 10 della L. n. 240/2010, Consiglio di Stato, sez. VI, 12 aprile 2019, n. 2379; T.A.R. Emilia - Romagna Bologna 13 ottobre 2020, n. 612).

6. - Merita invece condivisione il secondo motivo di gravame.

6.1. - Anzitutto giova evidenziare come il g.a. - avente ex art. 133, comma 1, lett. i) c.p.a. giurisdizione esclusiva sulle controversie in materia di pubblico impiego in regime di diritto pubblico di cui all’art. 3 d.lgs. 165/2001 tra cui vi rientra il personale docente delle università - oltre che a poter sindacare la sanzione applicata sotto il profilo della proporzionalità rispetto ai fatti addebitati (ex multis T.A.R. Campania Napoli, sez. VII, 21 ottobre 2020, n. 4646) può accertare, ancor prima, la stessa illiceità del fatto sotto il profilo disciplinare, quale presupposto indefettibile per l’esercizio del potere disciplinare (ex plurimis Cassazione civile sez. lav., 10 febbraio 2020, n. 3076; id. 30 ottobre 2018, n. 27657).

Deve dunque dall’adito giudice essere accertata, ove dedotta in giudizio, l’antigiuridicità del comportamento in violazione di regole di condotta tipizzate da parte del pubblico dipendente, unitamente all’indefettibile sussistenza dell’elemento soggettivo (ex plurimis Cassazione civile sez. lav., 30 marzo 2006, n. 7543) senza che questo, ovviamente, comporti alcun eccesso di potere giurisdizionale.

6.2. - Ciò premesso, ai sensi dell’art. 66 del D.p.r. n. 382/1980 le Università possono eseguire attività di ricerca e consulenza stabilite mediante contratti e convenzioni con enti pubblici e privati, con possibilità per il personale docente e non docente che collabora a tali prestazioni di essere ricompensato fino a una somma annua totale non superiore al 30 per cento della retribuzione complessiva, con modalità definite da Regolamento redatto sulla base di uno schema ministeriale. Ai sensi dell’art. 4 d.lgs. 370/1999 la materia è stata interamente rimessa all’autonoma determinazione degli atenei e nel caso di specie l’Università di Modena e Reggio Emilia ha approvato nel 2002 il predetto Regolamento, prevedendo - per quel che qui interessa - il pagamento tramite cedolini stipendiali al netto delle ritenute fiscali di legge.

E’ dunque evidente e per altro non contestato da parte ricorrente che il pagamento delle attività di consulenza prestate dal prof. Zannini avrebbe dovuto essere effettuato con le suddette modalità e giammai tramite bonifici bancari al lordo delle imposte.

Tale indubbia anomalia, ad avviso del Collegio, va senz’alcun dubbio imputata al Segretario del Dipartimento ovvero al soggetto che per conto del Dipartimento stesso ha effettuato la predetta liquidazione e non ai docenti percettori delle somme.

6.3. - L’assunto dell’Ateneo circa la mancata sottoscrizione da parte del prof. Zannini del piano di riparto e della mancata trasmissione all’Ufficio Stipendi dell’Amministrazione Centrale, peraltro per la prima volta indicato in sede di memoria difensiva, appare infatti smentito dalla documentazione depositata in giudizio.

Il suddetto piano appare regolarmente redatto, tanto che nella primavera del 2019 il Dipartimento universitario di scienze chimiche e biologiche risulta aver emesso la fattura di € 24.400,00 (doc. n.6 depositato da parte ricorrente), e l’Università ha emesso l’ordinativo di incasso n. 7207 (a firma del Direttore e del Segretario Amministrativo Responsabile) (doc. n. 7) e adottato gli ordinativi di pagamento (doc. nn. 17 al 33); l’Università ha dunque incassato 24.400,00 euro e pagato al prof. Zannini i 16.020 euro spettanti, appunto, sulla base del piano di riparto.

Come già rilevato in sede cautelare non spettava al ricorrente quale professore universitario l’ulteriore compito di verificare e sollecitare il rispetto delle procedure amministrative, risultando l’irregolarità commessa addebitabile unicamente al Segretario del Dipartimento tanto più che nello stesso decreto impugnato si rilevano le fuorvianti rassicurazioni ottenute dal ricorrente da parte del responsabile amministrativo stesso “sulla correttezza delle procedure utilizzate per l’erogazione delle somme”.

6.4. - Mette conto poi evidenziare come il ricorrente non abbia tratto alcun vantaggio personale, avendo ottenuto dal proprio datore di lavoro le somme effettivamente spettanti seppur al lordo delle ritenute fiscali, fermo restando l’obbligo di procedere al versamento delle imposte dovute per le attività professionali svolte e le correlate responsabilità, di ordine esclusivamente fiscale, a carico anche del sostituto d’imposta.

6.5. - Tanto premesso, ai sensi dell’art. 87, c. 1, n.2), del Regio Decreto n. 1592/1933, applicato dall’Università a fondamento dell’azione disciplinare, tutte le sanzioni disciplinari irrogabili ai professori compresa la sospensione dall'ufficio e dallo stipendio (fino ad un anno) si applicano secondo i casi e le circostanze, per le seguenti mancanze: a ) grave insubordinazione; b ) abituale mancanza ai doveri di ufficio; c ) abituale irregolarità di condotta; d ) atti in genere, che comunque ledano la dignità o l'onore del professore.

Nella fattispecie nessuno dei comportamenti tipizzati dal legislatore può assumere rilievo, non avendo l’Ateneo dimostrato il carattere dell’abitualità sub b) e c) né tantomeno la grave insubordinazione e la lesione della dignità.

7. - Quanto all’asserita abitualità della condotta non possono infatti essere apprezzate le argomentazioni indicate per la prima volta nelle memorie difensive dell’Ateneo in merito alla presunta conoscenza del prof. Zannini delle procedure di pagamento, che avrebbe nel periodo 2000 -2005 ricevuto compensi ancorché di modesta entità sempre per prestazioni analoghe (attività di consulenza per conto terzi) mediante analoghe modalità.

Secondo giurisprudenza oggi decisamente prevalente, la motivazione del provvedimento amministrativo non può essere integrata nel corso del giudizio con la memoria difensiva, dovendo la motivazione precedere e non seguire ogni provvedimento amministrativo, rappresentando l'obbligo di motivazione il presidio essenziale del diritto di difesa (T.A.R. Basilicata 29 luglio 2020, n.518) costituendo il presupposto, il fondamento, il baricentro e l'essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3, l. 7 agosto 1990, n. 241) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, cit. l. n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai c.d. vizi non invalidanti (ex multis Consiglio di Stato, sez. III, 30 aprile 2014, n. 2247; Id., 7 aprile 2014, n. 1629; id. sez. II, 6 maggio 2020, n. 2860; Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 26 agosto 2020, n.750; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 8 ottobre 2020, n.10169).

Tale orientamento risulta vieppiù condivisibile nell’ambito di un procedimento, quale quello disciplinare, in considerazione della natura punitiva di tal tipo di responsabilità (Cassazione civile sez. lav., 30 ottobre 2018, n. 27657) e dell’indubbia rilevanza del contraddittorio (Cassazione civile sez. lav., 17 dicembre 2018, n.32607) e del diritto di difesa con necessaria coincidenza tra addebito contestato e sanzione irrogata (ex multis Cassazione civile sez. lav., 19 agosto 2004, n. 16249).

Viene in rilievo anche il “giusto processo” di cui all’art. 6 CEDU come interpretato dalla Corte di Strasburgo quale norma costituzionale interposta ex art. 117 c. 1 Cost (ex multis Corte Costituzionale, 13 dicembre 2017, n.263) ritenuto applicabile anche ai provvedimenti sanzionatori di natura afflittiva (sentenze 4 marzo 2014, ric. n. 18640/10 Grande Stevens e altri c. Italia; 29 ottobre 2013, ric. n. 17475/2009 Varvara c. Italia; 20 gennaio 2009, Sud Fondi s.r.l. e altri c. Italia) con particolare riferimento - per quel che qui rileva - ai procedimenti preordinati all’applicazione di sanzioni con valenza disciplinare, attesane la natura punitiva (sent. 28 giugno 1978, ric. n. 6232/73 Konig c. Repubblica Federale Tedesca; 26 settembre 1995. ric. n. 18160/91 Diennet c. Francia) se lesivi di un diritto “civile” del ricorrente, quale la sospensione o la cessazione dell’attività professionale (T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 13 ottobre 2020, n. 612).

7.1. - Parimenti nuova e non valutabile dall’adito Tribunale è l’asserita violazione dell’accertamento della regolarità contributiva del beneficiario ex art. 48-bis d.P.R. n. 602/73 e s.m. pur essendo agevole anche in questo caso replicare trattarsi di violazione di obblighi di condotta gravanti esclusivamente sul responsabile amministrativo del Dipartimento.

8. - Alla luce dei suesposti motivi il secondo motivo è fondato e merita accoglimento, non ravvisandosi nella condotta addebitata al ricorrente l’antigiuridicità della condotta ai sensi dell’art 89 R.D. 1592/1933 né, tantomeno, l’elemento soggettivo.

9. - Per completezza ritiene il Collegio di precisare che anche a voler per ipotesi riconoscere nel caso di specie la sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivi a supporto della responsabilità disciplinare, la sanzione in concreto irrogata della sospensione di trenta giorni dall’ufficio e dallo stipendio si rivela manifestamente sproporzionata, tenuto conto oltre che delle rassicurazioni ricevute dal responsabile amministrativo sulla correttezza delle procedure utilizzate, della totale carenza di precedenti disciplinari a carico, con conseguente fondatezza anche del quarto ed ultimo motivo, di carattere logicamente subordinato rispetto ai primi tre.

10. - Per i suesposti motivi il ricorso è fondato e va accolto, con l’effetto dell’annullamento del provvedimento impugnato.

Le spese di lite seguono la soccombenza secondo dispositivo.

PQM

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna Bologna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Condanna l’Università di Modena e Reggio Emilia alla refusione delle spese in favore del ricorrente, in misura di 3.000,00 euro, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2020 tenutasi da remoto mediante videoconferenza con l'intervento dei magistrati:
Andrea Migliozzi, Presidente
Marco Morgantini, Consigliere
Paolo Amovilli, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Paolo Amovilli Andrea Migliozzi