Magistrati ordinari - conferimento ufficio direttivo - ufficio direttivo di grandi dimensioni – criterio – individuazione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4853 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Pensabene Lionti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Marcello Furitano in Roma, via Monte Zebio, 37;
contro

Ministero della Giustizia e Consiglio Superiore della Magistratura, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano “ex lege” in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Luciani, Piermassimo Chirulli e Patrizio Ivo D'Andrea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, 9;
per l'annullamento
- della deliberazione del Plenum del Consiglio Superiore della Magistratura del 4 marzo 2020 in esito alla quale il dott. -OMISSIS-è stato nominato Procuratore della Repubblica presso il -OMISSIS-;
- del conseguente DPR di nomina, dagli estremi non conosciuti:
- dei connessi provvedimenti ministeriali di nomina e immissione nella funzione del controinteressato, dagli estremi non conosciuti;
- di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale che possa risultare lesivo, ivi copresa la proposta C redatta dalla V Commissione del CSM.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e del Consiglio Superiore della Magistratura nonché di -OMISSIS-, con la relativa documentazione;
Viste le memorie difensive delle parti;
Visto il decreto presidenziale n. -OMISSIS-/2020 dell’11.12.2020;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza del 16 dicembre 2020, tenutasi da remoto in “videoconferenza” ex art. 25 d.l. n. 137/2020, il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Svolgimento del processo

Con rituale ricorso a questo Tribunale, il dott. -OMISSIS- chiedeva l’annullamento degli atti in epigrafe, concernenti la procedura di nomina a -OMISSIS-del dott. -OMISSIS-.

Il dott. -OMISSIS-, attualmente -OMISSIS-dal dicembre 2014, aveva partecipato alla procedura risultando anche destinatario di una proposta favorevole della competente V Commissione del Consiglio Superiore della Magistratura (“CSM” o “Consiglio”) ma, all’esito della seduta del “plenum” del suddetto organo di autogoverno, risultava approvata la distinta proposta favorevole al dott.-OMISSIS-.

Il ricorrente, dopo aver riproposto il proprio profilo professionale e quello del controinteressato, riassunto la normativa applicabile e illustrato il giudizio comparativo effettuato dal CSM, lamentava, in sintesi, quanto segue.

“VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 DEL D.LGS 160/2006. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 18, 25, 26 E 31 DEL C.D. T.U. SULLA DIRIGENZA GIUDIZIARIA. CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ E INCONGRUENZA DELLA MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO E OMESSA VALUTAZIONE. SVIAMENTO.”

Nell’ambito del giudizio comparativo, non è stato dato fondamentale rilievo alla circostanza per la quale il solo ricorrente poteva vantare lo “status” ed il positivo esercizio di funzioni direttive specifiche rispetto al posto messo a concorso. La oggettiva rilevanza, discendente direttamente dalla legge, della maggiore ampiezza e responsabilità che connota l’esercizio delle funzioni direttive, rispetto a quelle semidirettive riconducibili al controinteressato, imponeva di considerare che il dott. -OMISSIS- svolgeva da anni proficuamente – come attestato in sede di conferma quadriennale - funzioni direttive presso una delle Procure di grandi dimensioni più complesse di Italia, per di più innegabilmente caratterizzata dalla rilevante presenza di varie organizzazioni criminali, specie di stampo mafioso.

Il Consiglio, invece, pur dando atto che le funzioni direttive sono connotate da “maggior ampiezza, rilevanza e responsabilità”, nel caso di specie non ne aveva tratto le relative conseguenze, operando in sostanza una illogica equiordinazione tra funzioni direttive e semidirettive, sottovalutando il percorso professionale del dott. -OMISSIS- in termini di idoneità attitudinale e, correlativamente, sovrastimando le esperienze del dott. -OMISSIS-rispetto alla peculiarità dell’incarico oggetto di concorso.

In particolare, il CSM aveva rilevato una maggiore attitudine del magistrato in questione sulla base della circostanza di aver svolto le funzioni semidirettive presso la -OMISSIS-, con conseguente profonda conoscenza della peculiarità “criminale” del territorio di riferimento, nonché esperienza specifica nella gestione dei flussi dei procedimenti per aver coordinato l’Ufficio “-OMISSIS-”.

Così operando, però, il CSM aveva dato rilievo ad un criterio di prevalenza (quello del “radicamento territoriale”) non previsto dalla normativa primaria e secondaria e la cui illegittimità è stata più volte stigmatizzata dalla giurisprudenza amministrativa che era richiamata.

In realtà, il giudizio di prevalenza in procedure come quella in esame non può fondarsi sulla specifica conoscenza della criminalità del territorio di riferimento, trattandosi di un criterio non previsto e che si porrebbe in ogni caso in contrasto con i principi e le norme costituzionali in materia. Nella sostanza, la valorizzazione della conoscenza del “territorio” e delle caratteristiche dell’ufficio “ad quem”, come suggestivamente utilizzata dal CSM, non poteva fungere da qualificata posizione differenziata per affermare la prevalenza di un candidato rispetto ad un altro né tantomeno poteva costituire un espediente per azzerare la oggettiva maggiore rilevanza dell’esercizio delle funzioni direttive (peraltro, nel caso in esame specifiche) rispetto a quelle semidirettive.

Tale impostazione del giudizio del Consiglio aveva anche causato la omessa adeguata valutazione in termini prognostici della rilevanza delle specifiche esperienze vantate dal dott. -OMISSIS- rispetto all’incarico da ricoprire, atteso che non era stato dato idoneo spazio valutativo alla circostanza che il dott. -OMISSIS- aveva assunto la direzione di una Procura di grandi dimensioni in una delle zone del paese che può vantare un triste primato in termini originari, attuali e funzionali di pervasività del fenomeno della criminalità organizzata di stampo mafioso. A fronte di ciò, la dedotta specificità “criminale” della -OMISSIS-e in genere della regione Lazio non possedeva connotazioni tali da poter condurre ad un giudizio attitudinale di minusvalenza del dott. -OMISSIS-, se quest’ultimo vantava una “eccezionale” – come definita dallo stesso CSM - esperienza di contrasto alla criminalità organizzata, con ramificazioni a livello internazionale, perfezionata sia nello svolgimento delle funzioni direttive (avendo peraltro assunto il coordinamento della -OMISSIS-) sia a livello di funzioni requirenti nei vari gradi di giurisdizione, anche in ambito sovranazionale.

Risultava incontrovertibile la continuità storica - mai attenuata e sempre più implementata - delle interazioni di “Cosa Nostra” con altre organizzazioni mafiose presenti sul territorio nazionale e all’estero, anche in relazione ai rapporti con il “mondo politico, le istituzioni centrali e l’imprenditoria”, valorizzate nella proposta della V Commissione al fine di caratterizzare la specificità del territorio capitolino.

Pertanto, depurato il giudizio comparativo dalla illegittima prevalenza all’aspetto territoriale sull’ufficio “ad quem”, le complesse, sedimentate e specifiche esperienze maturate dal dott. -OMISSIS-, rispetto alle varie forme di criminalità organizzata, svolte peraltro “in apicibus”, risultavano maggiormente idonee in funzione dell’incarico di -OMISSIS-.

Né – per il ricorrente – poteva assumere rilevanza contraria quanto illustrato nella proposta favorevole al controinteressato approvata dal “plenum”, secondo la quale quest’ultimo avrebbe svolto le funzioni di contrasto alla criminalità organizzata “con il coordinamento di un numero rilevanti di sostituti e una determinante partecipazione all’elaborazione delle relative linee di azione”, dato che il dott. -OMISSIS-, strutturalmente e funzionalmente, coordina tutti i sostituti procuratori e gli “aggiunti” ed elabora – sotto la sua responsabilità – le “relative linee di azione” della Procura da lui diretta.

“VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 12 DEL D.LGS 160/2006 SOTTO ALTRO PROFILO. VIOLAZIONE DEL C.D. T.U. SULLA DIRIGENZA GIUDIZIARIA SOTTO ALTRO PROFILO. CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ E INCONGRUENZA DELLA MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO E OMESSA VALUTAZIONE. SVIAMENTO SOTTO ULTERIORE ASPETTO”.

Il ricorrente lamentava l’illegittimità della valutazione operata dal CSM anche in ordine alle esperienze di carattere precipuamente organizzativo rilevate per accordare la prevalenza in favore del dott.-OMISSIS-.

In particolare, il Consiglio aveva posto in evidenza l’esperienza del dott. -OMISSIS- quale coordinatore dell’Ufficio “-OMISSIS-”, senza considerare adeguatamente che le stesse erano state sempre esercitate a livello semidirettivo e dunque sotto la responsabilità del precedente -OMISSIS-, fermo restando che tali funzioni costituiscono soltanto un profilo della complessa attività di direzione e organizzazione che caratterizza l’ufficio del Procuratore della Repubblica.

Nel giudizio di comparazione tra il ricorrente e il controinteressato, poi, il CSM non aveva posto la dovuta attenzione all’intero assetto organizzativo dell’Ufficio della Procura che si pone a carico del magistrato dirigente della stessa, ma aveva effettuato solo un confronto atomistico tra l’Ufficio “-OMISSIS-”, quali uffici sui flussi “in entrata”, e le omologhe strutture organizzative presenti presso la Procura-OMISSIS-.

Il dott. -OMISSIS- aveva diretto e organizzato l’intero ufficio della Procura-OMISSIS-, di cui fanno parte 7 procuratori aggiunti, 61 sostituti e 72 viceprocuratori onorari, a quali dovevano aggiungersi 350 unità di personale amministrativo previste in organico, mentre il controinteressato aveva coordinato i suddetti due ufficio per solo 60 unità tra personale amministrativo e polizia giudiziaria.

“VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 25 E 26 DEL TU SULLA DIRIGENZA GIUDIZIARIA IN RELAZIONE AGLI ARTT. 8,11 E 13. ECCESSO DI POTERE SOTTO ALTRO PROFILO. TRAVISAMENTO. OMESSA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI. SVIAMENTO SOTTO DIVERSO E ULTERIORE PROFILO”.

Per il ricorrente illegittima era anche la valutazione dei c.d. “indicatori generici” da considerare unitamente a quelli “specifici”.

Ciò perché il CSM aveva dato luogo a un “modus operandi” procedendo all’esame degli indicatori generici in ragione della loro idoneità o meno a “sovvertire” un giudizio di prevalenza già precostituito con gli indicatori specifici, laddove il T.U. in materia prescrive che a questi ultimi debba essere dato soltanto adeguato spazio valutativo nell’ambito della comparazione, fermo restando che il relativo giudizio va effettuato alla luce dell’esame analitico di tutti gli indicatori che concorrono unitariamente a costituire il giudizio attitudinale.

L’esame degli indicatori generici deve precedere la scelta di prevalenza di un candidato rispetto ad un altro, concorrendo alla determinazione del relativo giudizio; ciò “a fortiori” laddove si tratti della comparazione di candidati, come nella specie, ciascuno in possesso di indicatori attitudinali specifici.

Sotto tale profilo, non risultava congrua e ragionevole l’equiparazione effettuata con riferimento alla “conoscenza ordinamentale”, dato che, al riguardo, soltanto il dott. -OMISSIS- poteva vantare, oltre alle funzioni di componente del Consiglio Giudiziario-OMISSIS- (svolte peraltro anche dal dott. -OMISSIS-), anche quelle di membro del CSM.

Il ricorrente era stato anche membro nazionale di “-OMISSIS-”, ma illegittimamente il CSM aveva ritenuto tale attività equivalente alla mera attività di collaborazione con Autorità straniere occasionalmente svolte dal dott. -OMISSIS- nell’ambito di alcune indagini richiamate.

Infatti, -OMISSIS- non costituisce una mera forma di collaborazione sovranazionale, come ritenuto dal CSM, ma è l’Organo dell’Unione Europea, dotato di personalità giuridica, specificatamente creato per la lotta alle forme gravi di criminalità organizzata nell’ottica di attuazione degli obiettivi connessi al c.d. ex “Terzo Pilastro”. Si tratta dunque di un incarico istituzionale svolto “in apicibus” nell’Istituzione europea di riferimento per il perseguimento degli obiettivi del Trattato nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria.

Vi era stata, inoltre, la totale pretermissione da parte del CSM delle variegate esperienze maturate dal ricorrente in ambito requirente, sia in grado di appello (dove peraltro gli veniva attribuito il delicato incarico di -OMISSIS-) sia quale sostituto del -OMISSIS-, che il CSM aveva ridotto nel novero della pluralità di esperienze nei vari settori e materie della giurisdizione, a cui fa riferimento l’art. 8 del T.U. sulla dirigenza giudiziaria.

Si costituivano in giudizio per resistere al ricorso il controinteressato e, con distinti, atti il Ministero della Giustizia e il CSM.

Tali parte costituite affidavano a memorie per l’udienza di merito l’illustrazione delle rispettive tesi difensive.

Il controinteressato poneva in risalto che le censure del ricorrente erano inammissibili in quanto apodittiche e invasive del merito.

Inoltre, poneva in evidenza che lo svolgimento di funzioni semidirettive rispetto a quelle direttive, alla luce della giurisprudenza che richiamava, non è elemento decisivo ai fini del conferimento di un incarico a sua volta direttivo. Inoltre, era sufficiente leggere la proposta in favore del dott. -OMISSIS-per rendersi conto che l’incarico oggetto di causa non era stato assegnato per il solo fatto ch’egli era già “in sede” quale procuratore aggiunto, né perché egli aveva una diretta conoscenza del territorio e dell’Ufficio ma la migliore attitudine alle esigenze funzionali dell’ufficio in assegnazione date da un contesto criminale unico nel suo genere, dalla dimensione organizzativa dell’Ufficio e dalla migliore capacità di adottare soluzioni dirette a standardizzare quanto più possibile i procedimenti seriali.

Il dott. -OMISSIS-aveva prestato servizio in altri contesti territoriali di rilievo, per oltre venti anni, raggiungendo risultati concreti e aveva proposto un progetto organizzativo più convincente, come confermato in audizione.

Inoltre, dato che la funzionalità di un Ufficio requirente – soprattutto presso Tribunali di grandi dimensioni - è direttamente proporzionale all’attenzione che si dedica alla prima registrazione degli atti e allo smaltimento degli affari “semplici” afferenti alla criminalità “generica”, la particolare attenzione data dal CSM alla regolazione dei flussi di entrata non poteva essere sminuita, come fatto dal ricorrente ma ben assumeva una veste di rilevo nel giudizio comparativo.

Il dott. -OMISSIS-aveva coordinato alla -OMISSIS- l’intero settore competente per i reati “generici”, settore di rilevantissime dimensioni, nel quale operano, a turno, tutti i magistrati in servizio alla Procura. Risultava un’ampia attività di coordinamento investigativo di orizzonte internazionale esercitata dal dott.-OMISSIS-; infine, i profili curriculari del dott. -OMISSIS-, riguardo agli indicatori “generici”, non erano stati affatto sottovalutati.

Anche il Ministero costituito e il CSM, nella memoria per l’udienza di merito, si soffermavano sulla legittimità del metodo di giudizio operato dal Consiglio, sulla piena considerazione di tutti i profili curriculari del ricorrente e sulla inammissibilità di censure volte a contestare la scelta discrezionale da parte dell’organo plenario.

Con rituale memoria di replica il dott. -OMISSIS- integrava le sue difese in relazione alle osservazioni delle altre parti costituite.

La causa era trattenuta in decisione all’udienza del 16 dicembre 2020, dopo ampia discussione orale disposta con il decreto presidenziale in epigrafe.

Motivazione

Il Collegio, prima di esaminare il gravame, ritiene utile premettere alcune considerazioni di ordine generale, come da tempo individuate dalla giurisprudenza in materia.

In termini generali, il conferimento degli uffici dirigenziali da parte del CSM è disciplinato dal d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, che prefigura e definisce la cornice in cui declinare l’”attitudine direttiva” (art. 12, commi 10, 11 e 12) in base alla tipologia dell'incarico da conferire (funzioni semidirettive e direttive di merito: art. 12, comma 10; funzioni direttive di legittimità, art. 12, comma 11), i cui «indicatori oggettivi» sono individuati dal CSM d’intesa con il Ministro della giustizia (art. 11, comma 3, lett. d), seconda parte).

Con riferimento a queste previsioni, il CSM ha poi adottato il c.d. “Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria” di cui alla circolare n. P-14858-2015 (“TU), approvata con deliberazione del 28 luglio 2015, che ha messo a punto un articolato sistema di indicatori “generali” (artt. 6-13) e “specifici” delle attitudini direttive (artt. 14-23), parametrati ai diversi incarichi oggetto di conferimento.

Per consolidata giurisprudenza, il Testo unico sulla dirigenza giudiziaria non è – difettando la clausola legislativa a regolamentare ed essendo comunque materia riservata alla legge (art. 108, primo comma, Cost.) - un atto normativo, ma un atto amministrativo di “autovincolo” nella futura esplicazione della discrezionalità del CSM, a specificazione generale di fattispecie in funzione di integrazione o anche suppletiva dei principi specifici espressi dalla legge, vale a dire soltanto una delibera che vincola in via generale la futura attività discrezionale dell’organo di governo autonomo (cfr. già: Cons. Stato, Sez. IV, 14.7.08, n. 3513, fino a Sez. V, 2.8.19, n. 5492).

Ciò posto, va rilevato che in particolare, tra gli indicatori generali delle attitudini direttive, di cui all'art. 6 del Testo Unico, figurano: a) le funzioni direttive e semidirettive in atto o pregresse; b) le esperienze maturate nel lavoro giudiziario; c) le esperienze di collaborazione nella gestione degli uffici; d) le soluzioni elaborate nelle proposte organizzative redatte sulla base dei dati e delle informazioni relative agli uffici contenuti nel bando concorsuale; e) le esperienze ordinamentali e organizzative; f) la formazione specifica in materia organizzativa; g) le altre esperienze organizzative maturate anche al di fuori dell'attività giudiziaria.

Tali indicatori considerano la complessiva esperienza giudiziaria maturata dal candidato, unitamente alle esperienze maturate al di fuori della giurisdizione, che abbiano consentito lo sviluppo di competenze organizzative, di abilità direttive e conoscenze ordinamentali.

Gli indicatori specifici (artt. 14 ss.) invece definiscono gli elementi idonei a far emergere una particolare idoneità in relazione al singolo incarico direttivo.

Stando al disegno del TU, in particolare, posto che all'anzianità nel ruolo vada dato rilievo soltanto residuale nel caso di equivalenza dei profili professionali (essendone esclusa la rilevanza quale parametro di valutazione: art. 24), si intende far emergere le esperienze maturate dai diversi aspiranti, sulla base di dati concreti, misurabili e verificabili, in modo da individuare, attraverso un procedimento di “valutazione comparativa degli aspiranti” (artt. 25 ss.) il profilo più idoneo, “per attitudini e merito”, a ricoprire l’incarico e giustificare, sotto il profilo motivazionale, il relativo conferimento.

A tal fine, il “giudizio attitudinale” (art. 26) deve essere formulato “in maniera complessiva ed unitaria” e deve costituire il frutto di una “valutazione integrata e non meramente cumulativa” degli indicatori attitudinali, in relazione al singolo posto a concorso.

La considerazione degli indicatori generali e degli indicatori specifici, quindi, non è ispirata ad una logica di equiordinazione parametrica, posto che agli indicatori specifici deve essere conferito “speciale rilievo” (art. 26, comma 3), laddove gli indicatori generali “sono utilizzati quali ulteriori elementi costitutivi del giudizio attitudinale” (art. 26, comma 4).

La previsione va intesa (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 4.1.19, n. 97) nel senso, evidenziato dalla relazione illustrativa del TU, secondo cui “gli elementi e le circostanze sottese agli indicatori specifici, proprio per la loro più marcata attinenza al profilo professionale richiesto per il posto da ricoprire, abbiano un adeguato spazio valutativo e una rafforzata funzione selettiva”, in ordine alle caratteristiche dell’incarico da conferire.

Pertanto, laddove un candidato possa in concreto vantare indicatori specifici, questo “speciale rilievo” che va ad essi dato implica che non se ne possa pretermettere la valutazione e il peso. Il che, se non significa che senz’altro debbano contrassegnare la prevalenza di quel candidato su altri candidati, impone nondimeno l’onere di una particolare ed adeguata motivazione, nella valutazione complessiva, nell’ipotetica preferenza per un candidato che ne sia privo (o sia in possesso di indicatori specifici meno significativi), per modo che ne sia evidenziata e giustificata, attraverso il puntuale esame curriculare, la maggiore “attitudine generale” o il particolare “merito”.

Invero, gli indicatori specifici sono criteri “settoriali” perché rilevano ai fini della valutazione specifica dell’attitudine direttiva; ma non esauriscono l’intera figura professionale del magistrato la quale va, piuttosto, ricostruita nella sua complessità, tenendo conto degli indicatori generali e del “merito” (Cons. Stato, Sez. V, 16.10.17, n. 4786).

In tale quadro, non è conforme al TU un giudizio comparativo che – senza adeguata, particolare ed effettiva motivazione – finisca per immotivatamente sovvertire il detto rapporto tra indicatori attitudinali specifici e indicatori attitudinali generali.

Il CSM, nella valutazione comparativa, deve adeguatamente acquisire un completo “quadro conoscitivo” ed elaborare un adeguato “apprezzamento valutativo” degli elementi di fatto posti a base della scelta, al fine di verificarne la coerenza tra gli elementi valutati e le conclusioni, la logicità della valutazione, l'effettività dell’operata comparazione tra i candidati, la sufficienza e congruità della relativa motivazione (Cons. Stato, Sez. V, 5.3.18, n. 1345; 17.1.18, n. 271; 23.1.18, n. 432; cfr., altresì, Cass., SS.UU. 11.7.18, n. 18240).

Deve confermarsi, infine, il consolidato indirizzo giurisprudenziale per cui, nel conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, il CSM gode di un apprezzamento che è sindacabile in sede di legittimità solo se inficiato da irragionevolezza, omissione o traviamento dei fatti, arbitrarietà o difetto di motivazione (Cons. Stato, Sez. V, 7.1.20, n. 71; 27.6.18, n. 3944; 11.12.17, n. 5828; 16.10.17, n. 4786); resta dunque preclusa al sindacato giurisdizionale solo la valutazione dell’”opportunità o convenienza” dell’atto dell’organo di governo autonomo, assegnando la legge, infatti, al CSM un margine di apprezzamento particolarmente ampio ed il sindacato deve restare parametrico della valutazione degli elementi di fatto compiuta dall’amministrazione.

Ma al contempo si deve assicurare la puntuale ed effettiva verifica del corretto e completo apprezzamento dei presupposti di fatto costituenti il quadro conoscitivo posto a base della valutazione, la coerenza tra gli elementi valutati e le conclusioni cui è pervenuta la deliberazione, la logicità della valutazione, l’effettività della comparazione tra i candidati, e dunque, in definitiva, la sufficienza della motivazione (Cons. Stato, Sez. V, 18.6.18, n. 3716 e 11.2.16, n. 607).

Se i provvedimenti del CSM non richiedono una motivazione particolarmente diffusa, il loro percorso formativo deve tuttavia esternare l’essenziale apprezzamento tecnico e questo va reso quanto più possibile manifesto, sì che le ragioni della scelta risultino sufficientemente conoscibili e valutabili da chiunque, anzitutto dai magistrati coinvolti.

In questa prospettiva, risulta essenziale la motivazione sulle attitudini, con i relativi indicatori dei vari candidati, perché si deve dar conto delle ragioni che giustificano una valutazione di maggiore capacità professionale e che conducono a preferire un candidato rispetto agli altri (Cons. Stato, Sez. V, 19.5.20, n. 3171).

Fatte tali premesse, il Collegio non rileva inammissibilità dei singoli motivi di ricorso, come eccepito dalle parti intimate.

Come sopra precisato, infatti, la peculiare posizione costituzionale del CSM non esclude la sottoposizione dei suoi atti a uno scrutinio di legittimità, che – pur soffermandosi esclusivamente su profili sintomatici e senza in alcun modo impingere, neanche indirettamente, nel merito delle scelte dell’Organo di autogoverno – miri a individuarne solo i più gravi difetti in punto di legittimità, quali sviamento di potere, travisamento dei fatti, contraddizione, illogicità, che possono tutti concretizzare il vizio di eccesso di potere (TAR Lazio, Sez. I, 26.7.18 e Cons. Stato, Sez. IV, 11.2.16, n. 597).

Ne discende, come costantemente affermato in giurisprudenza, che lo scrutinio delle deliberazioni per il conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi è sempre ammissibile, purché entro i confini funzionali propri del sindacato giurisdizionale consentito, ossia – in generale - in relazione al riscontro dell'esattezza dei presupposti di fatto, del nesso logico di consequenzialità tra presupposti e conclusioni, e, in definitiva, dell'esistenza, congruenza e ragionevolezza della motivazione, senza per questo trasmodare in un diretto apprezzamento che si estrinsechi in una valutazione specifica di merito. Il sindacato giurisdizionale di legittimità sulle deliberazioni del CSM è, quindi, consentito nella misura in cui assicuri la verifica del corretto e completo apprezzamento dei presupposti giuridico-fattuali costituenti il quadro conoscitivo considerato ai fini della valutazione, la coerenza tra gli elementi valutati e le conclusioni cui è pervenuta la deliberazione, la logicità della valutazione, l'effettività della comparazione tra i candidati, la sufficienza della motivazione (per tutte: TAR Lazio, Sez. I, 9.12.19, n. 14074 e Cons. Stato, Sez. IV, 11.2.16, n. 607).


Sotto tale profilo può ben inquadrarsi in linea generale l’impugnativa del dott. -OMISSIS-, laddove lamenta proprio l’illogicità e carenza di motivazione sull’erronea considerazione di dati di fatto, come si andrà a precisare, in relazione al primo motivo di ricorso che si esamina.

Premesso ciò e procedendo alla valutazione del gravame, appare opportuno riportare le parti più significative della motivazione della commissione proponente sulla base delle quali l’organo plenario ha deciso di orientare la sua scelta nei confronti del dott.-OMISSIS-.

In primo luogo, si rileva che il relatore della “Proposta C” favorevole a quest’ultimo, evidenziava di ritenerlo “…maggiormente idoneo a ricoprire l’incarico di -OMISSIS- in forza della pregressa attività professionale e delle particolari caratteristiche del -OMISSIS-, che vede la contemporanea presenza di tutte le organizzazioni criminali del Paese, storiche e di più recente costituzione, caratterizzate anche da rapporti con la Pubblica Amministrazione. Riferisce che il dott. -OMISSIS- è stato magistrato in -OMISSIS-, acquisendo specifiche capacità organizzative. Ritiene quindi il suo profilo professionale prevalente rispetto agli altri due candidati proposti a fronte della maggiore competenza rispetto a tutte le forme di criminalità organizzata, anche in relazione ai rapporti delle stesse con la P.A., elementi che pure caratterizzano l’attività della -OMISSIS-”.

Il Collegio evidenzia, quindi, che già il relatore aveva enucleato la sintesi del giudizio di preferenza, laddove è stata ritenuta elemento determinante la maggiore competenza rispetto a tutte le forme di criminalità organizzata, anche in relazione ai rapporti delle stesse con la P.A., “…elementi che pure caratterizzano l’attività della -OMISSIS-”, evidenziando, così, che è stata sostanzialmente la peculiare posizione della Capitale nello scenario malavitoso nazionale a orientare la proposta favorevole al controinteressato.

Andando ad approfondire nello specifico tale impostazione, al fine di riscontrare se tale è stato, con l’approvazione a maggioranza, anche l’orientamento del “plenum”, si perviene alla medesima conclusione.

In particolare, si nota l’intervento di un consigliere, il quale richiamava la necessità di scegliere il candidato più idoneo “riguardo alle esigenze funzionali e – ove esistenti – “a particolari profili ambientali” e che il dott. -OMISSIS- vantava esperienze presso le -OMISSIS-, di -OMISSIS-, “…di cui conosce la particolare e complessa realtà criminale, elemento da considerare attentamente in una valutazione comparativa…”.

Esaminando la “proposta C” poi approvata, si rileva che, nella comparazione tra ricorrente e controinteressato, sono riportati in sintesi i profili dei due magistrati:

- il dott. -OMISSIS-: “Nominato con D.M. 13.5.1981, è stato dal 18.09.1982 pretore alla -OMISSIS-; dal 20.09.1984 giudice al -OMISSIS-; dal 10.12.1986 pretore -OMISSIS-; dal 21.08.1990 sostituto della Procura presso il Tribunale-OMISSIS-; dal 21.04.1997 sostituto alla Procura Generale presso la Corte di Appello-OMISSIS-; dal 31.07.2002 fuori ruolo quale componente del Consiglio Superiore della Magistratura; dal 17.01.2007 sostituto alla Procura Generale presso la Corte di Appello-OMISSIS-; dal 02.10.2007 -OMISSIS-; dal 04.01.2010 fuori ruolo quale membro nazionale di -OMISSIS- a L’Aja; è dal 30.12.2014 Procuratore della Repubblica presso il Tribunale-OMISSIS-”;

- il dott.-OMISSIS-: “Nominato con DM 18.02.1984, è stato dal 24.06.1985 pretore alla Pretura di Avezzano; dal 02.11.1992 magistrato di sorveglianza presso l’Ufficio di Sorveglianza di L’Aquila; dal 19.03.1996 sostituto alla Procura della Repubblica presso il Tribunale-OMISSIS-; dal 25.11.2008 Procuratore Aggiunto alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Reggio Calabria; è dal 11.11.2013 Procuratore Aggiunto alla Procura della Repubblica presso il -OMISSIS-”.

Soffermandosi sul dott.-OMISSIS-, il relatore, nel riportare gli elementi attinenti al profilo del “merito”, poneva in evidenza l'attività svolta alla Procura-OMISSIS-, ove aveva dato prova di eccezionali capacità e qualità tecnico professionali, di solida preparazione giuridica, di capacità di impostare e dirigere le indagini su procedimenti particolarmente complessi, di raro acume investigativo, doti che gli hanno consentito di raggiungere risultati di “primaria importanza” anche quale “…profondo conoscitore di realtà criminali complesse, come Cosa Nostra”. Qualità eccezionali con riguardo a tutti i parametri previsti dalla normativa di volta in volta vigente erano riconosciute anche nel periodo ove aveva svolto funzioni di-OMISSIS-.

Per quanto riguarda le funzioni di Procuratore Aggiunto a Roma, il relatore poneva in rilievo che il magistrato aveva coordinato l'Ufficio Notizie di Reato - primi atti - protocollo, il settore “Reati generici" e lo SDAS 1 collegato ai "reati generici", nonché svolgendo le funzioni di -OMISSIS-. Aveva consolidato la valutazione di eccellenza costantemente riconosciuta nel corso della carriera, imponendosi come uno dei “cardini” dell'attività complessiva dell’ufficio, assolvendo brillantemente a tutti gli incarichi a lui attribuiti e dimostrando la sua preparazione giuridica fuori dal comune “…non solo nel gruppo della criminalità organizzata (di cui è uno dei maggiori esperti in Italia), ma anche negli altri settori, anche di legislazione speciale”.

Come già a Reggio Calabria, proseguiva il relatore, il dott. -OMISSIS- aveva offerto “un contributo essenziale per l'individuazione delle linee di azione delle -OMISSIS-e per la loro concreta realizzazione”.

Sulle “attitudini”, il relatore precisava che la valutazione doveva effettuarsi alla luce degli indicatori di cui agli artt. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 e 18 del Testo Unico, tenuto conto che era in considerazione un Ufficio requirente di grandi dimensioni. Ai sensi dell’art. 18 erano elencati i numerosi incarichi conferiti e i risultati raggiunti, secondo la delibera consiliare dell'11.09.2013 che, nel conferire l'incarico attualmente ricoperto presso la -OMISSIS-, il relatore aveva ritenuto di richiamare, per la quale“…nel ruolo di Procuratore Aggiunto, utilizzando nel migliore dei modi le risorse disponibili, il dott. -OMISSIS- ha rapidamente raggiunto la capacità di curare in modo “ottimale” la gestione dei flussi e dei tempi di definizione dei settori a lui affidati (Sezione “tirrenica ” della -OMISSIS-ed Ufficio Esecuzione) secondo le indicazioni contenute nei programmi organizzativi dell’Ufficio, assicurando il rispetto scrupoloso dei termini processuali e sviluppando le indagini e le successive fasi processuali secondo una precisa strategia investigativa, concordata con il Procuratore della Repubblica e basata su una analisi approfondita e sempre più aggiornata del fenomeno criminale ‘ndranghetista”. Era posta in evidenza l’eccellente capacità di gestione dei flussi in entrata e l'attività di implementazione delle -OMISSIS-, attraverso il controllo mensile dell'inserimento dei dati e degli aggiornamenti proposti dalla DNA.

Più in particolare, riguardo l’esperienza semidirettiva presso l’ufficio requirente capitolino, erano elencati i numerosi incarichi, tutti di rilievo, con uno sviluppo esponenziale del numero e dell'importanza delle indagini espletate e dei processi celebrati, nonché ovviamente di tutti gli indici numerici correlati. Egli era stato proficuamente diretto responsabile del coordinamento dei magistrati componenti il gruppo di lavoro, dimostrando capacità di organizzare nel modo migliore il lavoro loro, dei loro collaboratori e della polizia giudiziaria, trascinando tutti con l'esempio, curando i procedimenti di applicazione alla -OMISSIS-dei colleghi facenti parte di altri gruppi di lavoro dell'Ufficio, redigendo le richieste di applicazione dei colleghi appartenenti ad altre Procure del Distretto; curando, secondo una precisa linea di condotta voluta dal Procuratore, la costante e proficua collaborazione con la DNA e con le altre DDA, partecipando a numerosissime riunioni presso la DNA e -OMISSIS-, curando gli aspetti amministrativi delle pratiche relative a numerosi collaboratori di giustizia, svolgendo importanti attribuzioni inerenti all'assetto organizzativo complessivo dell'Ufficio, tra cui l'”Ufficio Primi Atti” e lo “SDAS 1”, quali uffici di importanza strategica per la -OMISSIS-, dei quali il dott. -OMISSIS- aveva assicurato negli ultimi anni il "perfetto funzionamento".

Il relatore sottolineava che il dott. -OMISSIS- aveva “…maturato, a Reggio Calabria come a Roma, una vasta esperienza sul piano del coordinamento dell'attività dei magistrati assegnati ai gruppi di lavoro posti sotto la sua diretta responsabilità, dimostrando elevate capacità di lavorare in squadra e di organizzare nel modo migliore il lavoro dei colleghi, dei loro collaboratori e della polizia giudiziaria e di motivare il personale, valorizzando le attitudini di ognuno…”. Ampia era anche l’esperienza nei procedimenti ex art. 51, comma 3 bis, c.p.p. e nel parere attitudinale si evidenziava come “…in relazione a tali procedimenti ha maturato una straordinaria capacità di analisi, sempre più affinata con il passare degli anni e delle esperienze, del fenomeno mafioso e delle sue peculiari caratteristiche nei diversi momenti storici e nelle diverse regioni d’Italia”.

Erano quindi richiamati i procedimenti variegati e di straordinaria complessità seguiti a suo tempo presso la Procura-OMISSIS- e nella veste di Procuratore Aggiunto a Reggio Calabria, ove aveva consentito una ricostruzione assolutamente nuova degli attuali assetti della “'ndrangheta” e dei rapporti tra le cosche reggine e quelle esistenti in Lombardia e in altre parti d'Europa e del mondo.

Ampiamente illustrati erano i risultati presso la -OMISSIS-e la -OMISSIS-. Riguardo a quest’ultima, era riportato, poi, che “Nel rapporto informativo del Procuratore emerge con assoluta evidenza il ruolo fondamentale svolto dal dott. -OMISSIS- nelle indagini, rilevando come: "sul piano qualitativo è stata avviata una attenta ricognizione della situazione della criminalità organizzata a Roma e nell'intera regione distinguendo tra le organizzazioni che hanno assunto le caratteristiche di sodalizi di tipo mafioso, i gruppi e gli individui che operano con modalità tali da configurare l'aggravante di cui all'art 7 D.L. 152/1991 e quelli che hanno curato l'investimento di proventi illeciti (oltre alle organizzazioni dedite al traffico di stupefacenti, al traffico di esseri umani e al traffico di rifiuti). Questa attività di indagine costante e coordinata ha consentito di acquisire elementi di conoscenza prima sconosciuti sulla presenza di organizzazioni mafiose e di singoli esponenti che agiscono con metodo mafioso non solo nella parte meridionale del Lazio ma nella stessa città di Roma, e in particolare nel municipio di Ostia (confutando così una radicata opinione in senso contrario)”.

Così pure era riportato che “…Relativamente a tali indagini nella relazione diretta al Procuratore generale per l'inaugurazione dell'anno giudiziario 2017 si sottolinea come "le indagini svolte hanno consentito di acquisire gravi indizi di colpevolezza in ordine all’esistenza di una organizzazione criminale di stampo mafioso operante nel territorio della città di Roma, la quale si avvale della forza di intimidazione del vincolo associativo e della condizione di assoggettamento e di omertà, per commettere delitti e per acquisire in modo diretto o indiretto la gestione e il controllo di attività economiche, di appalti e servizi pubblici. Tale organizzazione, convenzionalmente denominata Mafia Capitale, presenta caratteristiche proprie, solo in parte assimilabili a quelle delle mafie tradizionali e agli altri modelli di organizzazione di stampo mafioso fin qui conosciuti, ma essa è certamente da ricondursi al paradigma criminale dell’art. 416 bis del codice penale, in quanto si avvale del metodo mafioso, e cioè della forza di intimidazione derivante dal vincolo di appartenenza, per il conseguimento dei propri scopi.”

Particolarmente interessante – ai fini che qui rilevano – è quanto in seguito riportato in ordine alla peculiarità della criminalità romana, a proposito della quale era detto che essa presenta “…caratteri suoi propri, in nulla assimilabili a quelli di altre consorterie note, originario perché fa sua genesi è propriamente romana, nelle sue specificità criminali e istituzionali...Nei provvedimenti giudiziari è stata sottolineata la differenza con le mafie tradizionali che, sul piano strutturale, presentano modelli organizzativi pesanti, rigidamente gerarchici, nei quali i vincoli di appartenenza sono indissolubili e inderogabili. Un tale modello organizzativo è, però, storicamente e sociologicamente, incompatibile con la realtà criminale romana, che è invece stata sempre caratterizzata da un'elevata fluidità nelle relazioni criminali, dall’assenza di strutture organizzative rigide, compensata però dalla presenza di figure carismatiche di grande caratura criminale, quali…e da rapporti molto stretti con le organizzazioni mafioso tradizionali operanti sul territorio romano e da una connaturata capacità di ricercare e realizzare continue mediazioni, che si risolvono in un equilibrio idoneo a generare il senso della loro capacità criminale. Mafia Capitale, in questo differenziandosi e in parte affrancandosi dalle precedenti espressioni organizzate capitoline come la Banda della Magliana, ha avuto la capacità di adattarsi alla particolarità delle condizioni storiche, politiche e istituzionali della città di Roma, creando una struttura organizzativa di tipo reticolare, che mantiene inalterata la capacità di intimidazione derivante dal vincolo associativo nei confronti di tutti coloro che vengano a contatto con l’associazione. In essa, alcuni dei suoi componenti godono di ampi margini di libertà, sì che essi, oltre a essere impiegati attivamente nelle attività proprie dell’associazione, svolgono autonomamente e personalmente attività illecite. Sul piano del core business, l’attività di Mafia Capitale è orientata al perseguimento di tutte le finalità illecite considerate nell'art. 416 bis c.p. Tra esse, è tuttora frequente la commissione di gravi delitti di criminalità comune, prevalentemente a base violenta, ma lo scopo principale è soprattutto l’infiltrazione del tessuto economico, politico ed istituzionale, l’ottenimento illecito dell’assegnazione di lavori, di servizi e di forniture da parte della Pubblica Amministrazione”.

Il relatore evidenziava che tale indagine aveva “…disvelato caratteristiche del tutto peculiari delle organizzazioni criminali operanti nel territorio di Roma, anche per i profili di penetrazione nella pubblica amministrazione e nella politica” e che “L'attività di indagine ha riguardato anche un'ulteriore presenza mafiosa di tipo autoctona sul territorio capitolino è quella del clan…che rappresenta una galassia di gruppi composti da numerosissime persone, di origini nomadi… cui sono stati contestati, tra gli altri, i reati di associazione di tipo mafioso ex art. 416 bis c.p., associazione finalizzata al traffico di sostanze stupefacenti, estorsione, usura, fittizia intestazione di beni, reati tutti aggravati dal c.d. metodo mafioso e consumati anche grazie ad uno stato di vero e proprio assoggettamento e omertà determinato non solo nelle persone offese, ma anche, da un punto di vista più generale, in larghi settori della cittadinanza romana… Altre attività di indagine hanno evidenziato la presenza e l'operatività di ulteriori gruppi criminali di matrice mafiosa di derivazione camorristica e 'ndranghetistica, stabilizzatisi anche sul territorio della Capitale… con l'esercizio del c.d. metodo mafioso… Ulteriori indagini hanno portato importanti risultati in relazione alla mafia etnica…sodalizi criminali di ogni matrice geografica (cinese, rumena, albanese, nigeriana, georgiana)”.

In sintesi, il relatore richiamava le conclusioni del rapporto informativo del Dirigente secondo cui: “In conclusione, credo di poter affermare che il dott. -OMISSIS- sia oggi uno dei magistrati più esperti e preparati in Italia nello specifico campo dei contrasto alla criminalità mafioso. Infatti, da oltre venti anni, e sempre - anche da sostituto procuratore - in posizione di particolare responsabilità per le indagini e i processi assegnategli e trattati sempre con esiti straordinariamente positivi, ha avuto un ruolo di primo piano nell’attività giudiziaria nei confronti di Cosa Nostra siciliana e della 'ndrangheta calabrese; inoltre l’esperienza romana degli ultimi cinque anni lo ha posto, peraltro con ruolo di protagonista, in un osservatorio privilegiato sia per la conoscenza e il contrasto delle "nuove mafie", sia per la conoscenza e il contrasto dell’espansione, non solo economica, delle "mafie tradizionali", compresa la camorra, molto presente nel Lazio, al di fuori delle regioni di tradizionale insediamento…”.

Il relatore, quindi, affermava che l'idoneità del dott. -OMISSIS-a ricoprire l'incarico oggetto della presente procedura era anche desumibile dall'esame della proposta organizzativa. “Infatti tale proposta, che viene valutata in termini ampiamente positivi nel parere attitudinale e che è stata ulteriormente sviluppata in sede di audizione, partendo dal progetto organizzativo vigente, che il dott. -OMISSIS- ha concorso a elaborare”.

Premesso ciò, il relatore riteneva che “…le esigenze funzionali legate all'individuazione dei settori e delle aree di intervento di maggiormente significati per la -OMISSIS-, che consentono una specifica valutazione delle attitudini dei singoli candidati rapportata alle esigenze dell'Ufficio, portano ad un giudizio di prevalenza del dott. -OMISSIS-. In particolare, l'analisi del territorio laziale e nella specie di Roma porta all'emersione di un contesto alquanto allarmante sotto il profilo della criminalità organizzata. Infatti, come evidenziato nel rapporto informativo, un'attenta analisi della situazione della criminalità organizzata a Roma e nell'intera regione ha portato ad accertare da un lato elementi di continuità con le mafie tradizionali e dall'altro lato elementi di assoluta originalità della situazione laziale e di Roma in particolare. D'altronde l'importanza funzionale del settore della criminalità organizzata di stampo mafioso risulta dalla previsione nelle Procure distrettuali dell'indicatore di cui all'art. 32 TU, che pone come indicatore specifico l'esperienza nei procedimenti di i competenza della DDA.”. Il tutto – per quanto illustrato – corroborato dalla relazione del Procuratore Generale per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2017, di cui erano riportati ampi brani.

Secondo la proposta, pertanto, “…viene in rilievo un contesto di riferimento caratterizzato da forti elementi di originalità, con la presenza di tutte le mafie (appare in tal senso significativo come nel progetto organizzativo relativo alla -OMISSIS-sono previsti sostituti che si occupano specificamente delle singole mafie - camorra, 'ndrangheta, cosa nostra -) e di "mafie autoctone" con connotazioni di forte peculiarità, che instaurano complessi rapporti tra di loro, con la politica e le pubbliche amministrazioni. D'altronde del tutto peculiare nel territorio nazionale è la situazione di Roma, che è sede del Parlamento, del Governo e di quasi tutte le altre maggiori istituzioni (compresi la Regione e il Comune), e di più organizzazioni internazionali; è il centro della vita politica nazionale; è uno dei grandi centri economici del Paese; è sede delle Ambasciate di tutti gli Stati con cui l'Italia e la Città del Vaticano hanno rapporti diplomatici e inoltre la Procura ha competenza su gran parte dei reati che coinvolgono cittadini italiani all'estero (si pensi in primo luogo alle missioni militari e alla recente modifica dell'art. 10 c.p.p. disposta con D.L 16.5.2016 convertito con modifiche dalla L. 14.7.2016 nr. 131), sui reati (pochi ma di estrema rilevanza) che concernono in qualche modo interessi dello Stato della Città del Vaticano, sui reati che riguardano, ex art. 11 c.p.p., circa un quinto dei magistrati italiani (quelli cioè che prestano servizio presso la Corte di Cassazione, presso i Distretti di Napoli e Cagliari e quasi tutti quelli "fuori ruolo"). Dal punto di vista criminale viene quindi in considerazione una realtà estremamente complessa e variegata che riflette la complessità del territorio capitolino… Il che non vale a ritenere che vi sia una graduazione di importanza dei diversi settori di intervento della -OMISSIS- - considerato che peraltro altre realtà presentano una ben maggiore presenza delle associazioni mafiose -, ma vale a delineare un contesto di particolare allarme che, anche a fronte della sua complessità e pervasività in molteplici ambiti (economici, della pubblica amministrazione, politici), non può non avere centralità, e che assume valenza di indicatore specifico ai sensi dell'art. 32 TU. E' in questa prospettiva che assume particolare pregnanza l'esperienza maturata dal dott. -OMISSIS- e che lo rende oltremodo idoneo a ricoprire l'incarico in esame.”

Aggiungeva il relatore che “…il dott. -OMISSIS- da oltre venti anni, e sempre - anche nelle funzioni di sostituto - in posizione di particolare responsabilità per le indagini e i processi assegnati (trattati sempre con esiti straordinariamente positivi) ha avuto un ruolo di primo piano nell'attività giudiziaria nei confronti di Cosa nostra siciliana…dell''ndrangheta…e da ultimo nei confronti delle mafie, vecchie e "nuove" presenti nel territorio laziale… potendo essere definito "uno dei magistrati più esperti e preparati in Italia nello specifico campo dei contrasto alla criminalità mafiosa".

In più era detto che “…Pertanto il dott. -OMISSIS- ha acquisito una conoscenza che si può definire eccezionale in ordine all'attività di contrasto delle molteplici organizzazioni criminali presenti nel territorio di riferimento dell'Ufficio oggetto della presente procedura. D'altronde la raffinata conoscenza delle mafie tradizionali (in specie Cosa Nostra e 'ndrangheta) gli ha consentito di cogliere e sviluppare sul piano processuale gli elementi di continuità e di originalità della situazione laziale e di quella peculiare della città di Roma, anche in relazione ai complessi rapporti con il mondo politico, le istituzioni e l'imprenditoria… Si tratta di ambiti investigativi di enorme complessità in relazione ai quali solo il dott. -OMISSIS- si è concretamente confrontato con esiti altamente positivi… Tale giudizio è rafforzato anche dall'esame della proposta organizzativa formulata dal dott. -OMISSIS-”.

In sintesi, pertanto, le “migliori attitudini” del dr. -OMISSIS- sono state individuate: a) nella conoscenza eccezionale in ordine all'attività di contrasto delle molteplici organizzazioni criminali presenti nel territorio di riferimento dell'Ufficio oggetto della procedura; b) nell’elaborazione di un progetto organizzativo particolarmente incisivo; c) nella gestione dell’Ufficio sui flussi di entrata di eccezionale qualità.

Riportando il profilo professionale del ricorrente, il relatore concludeva in tal senso: “…Se quindi il dott. -OMISSIS- può far valere una competenza sicuramente eccezionale dell'attività di contrasto a Cosa Nostra, l'esperienza del dott. -OMISSIS- per quanto appena osservato appare oltremodo completa e funzionale al complesso e variegato contesto di riferimento della -OMISSIS- (caratterizzato dalla presenza delle mafie tradizionali e da nuove mafie), venendo quindi in rilievo un profilo attitudinale di maggiore pregnanza per le esigenze funzionali della -OMISSIS-. E' vero che il dott. -OMISSIS- nell'attività svolta quale membro nazionale di -OMISSIS- ha maturato esperienze anche in relazione organizzazioni mafiose diverse da Cosa nostra (ad esempio la camorra), pur tuttavia si tratta di esperienze comunque avulse dalla specificità e complessità del territorio romano e comunque laziale. Va poi sottolineato come il dott. -OMISSIS- ha sviluppato tali eccezionali esperienze in relazione alla trattazione di procedimenti di competenza della -OMISSIS-anche nell'esercizio di due funzioni semidirettive (aspetto rilevante ai sensi dell'art. 18 TU), alla -OMISSIS-, con quindi il coordinamento di un numero rilevante di sostituti e una determinante ("essenziale" secondo i Dirigenti) partecipazione all'elaborazione delle relative linee di azione, oltre che nelle funzioni di sostituto -OMISSIS-. Si tratta pertanto di esperienze che vengono ad assumere valenza di indicatori specifici nella valutazione comparativa ai sensi dell'art. 18 (in relazione all'attività svolta nelle funzioni semidirettive) e 32 (in relazione alla complessiva trattazione, quindi anche come sostituto, di procedimenti ex art. 51 comma 3 bis c.p.p.) TU. Il giudizio di maggior valenza attitudinale del dott. -OMISSIS- è rafforzato anche dall'esame del progetto organizzativo…”.

Ciò premesso e passando ad esaminare specificamente i motivi di ricorso, in relazione al primo il Collegio rileva che la prima parte della censura, legata alla circostanza per la quale il solo ricorrente poteva vantare lo “status” ed il positivo esercizio di funzioni direttive specifiche rispetto al posto messo a concorso, la cui oggettiva rilevanza, discendente direttamente dalla legge, era data dalla maggiore ampiezza e responsabilità che connota l’esercizio delle funzioni direttive, rispetto a quelle semidirettive riconducibili al controinteressato, non appare condivisibile.

La motivazione della proposta come approvata dal “plenum”, infatti, considerava pienamente che il dott. -OMISSIS- svolgeva da anni proficuamente le funzioni direttive presso una delle Procure di grandi dimensioni più complesse di Italia, caratterizzata dalla rilevante presenza di varie organizzazioni criminali, specie di stampo mafioso riconducibili a “Cosa Nostra”.

Se lo stesso ricorrente ammette che il Consiglio aveva dato atto che le funzioni direttive sono connotate da “maggior ampiezza, rilevanza e responsabilità”, non appare condivisibile che, nel caso di specie, avesse comunque operato una illogica equiordinazione tra funzioni direttive e semidirettive, sottovalutando il percorso professionale del dott. -OMISSIS- in termini di idoneità attitudinale e, correlativamente, sovrastimando le esperienze del dott. -OMISSIS-rispetto alla peculiarità dell’incarico oggetto di concorso.

Valga ricordare, infatti, che la giurisprudenza, sul punto, ha sufficientemente chiarito che lo svolgimento di pregressi incarichi direttivi o semidirettivi non può assurgere in sé, in senso formale, a criterio preferenziale assoluto e oggettivo, tale da attribuire “sic et simpliciter” la prevalenza di un candidato svolgente funzioni direttive rispetto ad un altro svolgente funzioni semidirettive; ciò perché, in tal caso, resterebbe precluso l’accesso ad incarichi direttivi a magistrati che non abbiano mai prima svolto quelle funzioni, ponendo in disparte la valorizzazione delle capacità di organizzazione del lavoro e di direzione desumibili comunque dalle funzioni esercitate, che invece il TU tende a considerare tra gli elementi attitudinali specifici, ai sensi dell’art. 26, comma 3, in relazione all’art. 18, comma 1, lett. a), il quale – tra l’altro – ponendo la disgiuntiva “o” tra “direttive” e “semidirettive” equipara sotto tale profilo lo svolgimento delle due funzioni (per tutte, v. Cons. Stato, Sez. V, 14.5.20 n. 3047; TAR Lazio, Sez. I, 2.1.19, n. 3).

Appare condivisibile, invece, l’osservazione del ricorrente di cui alla seconda parte del primo motivi, relativamente al profilo fondamentale che ha portato alla decisione del CSM sulla specificità (e quindi conoscenza per chi vi opera da anni) della criminalità del territorio di riferimento.

Il Collegio osserva che, in realtà – contrariamente alle suggestive osservazioni della difesa del controinteressato - non è stato il criterio del “radicamento territoriale” che è stato posto in evidenza dal ricorrente, criterio che – come noto – è stato più volte censurato in giurisprudenza, in quanto non previsto dalla normativa, spurio ed atipico e che non può assumere rilievo alcuno in uno scrutinio comparativo che è, per sua natura, su base nazionale e, in quanto tale, prescindente dal radicamento personale sul singolo territorio (Cons. Stato, Sez. V, 29.10.18, n. 6137 e 2.7.18, n. 4042).

Quella che è stata posta in evidenza, come si evince dalla lettura della motivazione sopra ampiamente riportata - in maniera a quel che risulta innovativa ma non per questo non caratterizzante un (nuovo) criterio non previsto dalla normativa, spurio ed atipico – era la specificità del territorio e della malavita romana, definita come un “unicum” in Italia perché facente capo a situazioni spesso ambigue in uno sfondo caratterizzato da sedi istituzionali di vario tipo, da ambasciate, dalla Città del Vaticano e dalla presenza delle mafie tradizionali e da “nuove mafie”.

Nella motivazione, infatti, si sostiene che “…viene in rilievo un contesto di riferimento caratterizzato da forti elementi di originalità, con la presenza di tutte le mafie (appare in tal senso significativo come nel progetto organizzativo relativo alla -OMISSIS-sono previsti sostituti che si occupano specificamente delle singole mafie - camorra, 'ndrangheta, cosa nostra -) e di "mafie autoctone" con connotazioni di forte peculiarità, che instaurano complessi rapporti tra di loro, con la politica e le pubbliche amministrazioni. D'altronde del tutto peculiare nel territorio nazionale è la situazione di Roma, che è sede del Parlamento, del Governo e di quasi tutte le altre maggiori istituzioni (compresi la Regione e il Comune), e di più organizzazioni internazionali…”. Era quindi affermato che “…l'esperienza del dott. -OMISSIS- per quanto appena osservato appare oltremodo completa e funzionale al complesso e variegato contesto di riferimento della -OMISSIS- (caratterizzato dalla presenza delle mafie tradizionali e da nuove mafie), venendo quindi in rilievo un profilo attitudinale di maggiore pregnanza per le esigenze funzionali della -OMISSIS-”.

Ora, se è vero che l’art. 25, comma 1, del T.U. dispone che “La valutazione comparativa degli aspiranti è effettuata al fine di preporre all'ufficio da ricoprire il candidato più idoneo per attitudini e merito, avuto riguardo alle esigenze funzionali da soddisfare ed, ove esistenti, a particolari profili ambientali”, il successivo art. 32 fa riferimento solo alla criminalità organizzata di “tipo mafioso” come caratterizzante una valutazione specifica sulla comparazione attitudinale.

Il Collegio, inoltre, osserva che solo l’art. 28, comma 2, del T.U. fa riferimento, per gli uffici requirenti, all’esperienza maturata nel contrasto dei fenomeni criminali più diffusi sul territorio in cui si colloca l’ufficio da conferire ma ciò solo per quanto riguarda il conferimento della dirigenza di uffici giudicanti e requirenti di primo grado di “piccole e medie dimensioni”. Per quelli di “grandi dimensioni”, l’art. 29 afferma che assumono invece speciale rilievo gli indicatori di cui all’art. 18 e, nell’ambito di questi, in particolare le esperienze di cui alla lett. a) del medesimo articolo. Tale lettera, a sua volta, prevede che lo svolgimento, in atto o pregresso, di funzioni direttive o semidirettive e che “…La valutazione di tale elemento è effettuata con riferimento ai concreti risultati ottenuti nella gestione dell’ufficio o del settore affidato al magistrato in valutazione, desunti dalla gestione dei flussi di lavoro e delle risorse, accertati in particolare sulla base dei documenti allegati ai progetti tabellari o organizzativi, dei pareri della commissione flussi, delle relazioni di cui all’articolo 37 del decreto legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111 ed eventualmente dalle relazioni ispettive”.

Osserva il Collegio che la logica di tale indicazione è insita nella volontà del CSM di affidare un incarico direttivo requirente al magistrato che possa garantire un’affidabilità concreta e una capacità di organizzazione peculiare desumibili, in quanto tale, solo dai risultati altamente positivi come ottenuti, laddove tale capacità di organizzazione assume un connotato meno rilevante in un Ufficio presso un tribunale di piccole o medie dimensioni.

Proprio la multiformità della struttura malavitosa romana, semmai, poteva essere parametro per valutare la generale capacità organizzativa di un magistrato aspirante e la sua duttilità in tal senso.

Valga osservare, inoltre, che la stessa motivazione favorevole al controinteressato sostiene che “…D'altronde la raffinata conoscenza delle mafie tradizionali (in specie Cosa Nostra e 'ndrangheta) gli ha consentito di cogliere e sviluppare sul piano processuale gli elementi di continuità e di originalità della situazione laziale e di quella peculiare della città di Roma, anche in relazione ai complessi rapporti con il mondo politico, le istituzioni e l'imprenditoria…”.

Ebbene, se è stata la raffinata conoscenza delle mafie tradizionali che ha consentito al controinteressato di cogliere e sviluppare processualmente l’originalità della situazione peculiare di Roma, non si comprende come tale capacità non poteva essere riconosciuta anche al ricorrente, che certamente – per quanto affermato nella stessa motivazione – poteva vantare una robustissima conoscenza delle mafie tradizionali (tra tutte “Cosa Nostra”), secondo quanto affermato dallo stesso relatore della proposta favorevole al dott. -OMISSIS-, nella comparazione con il dott. -OMISSIS-, secondo cui“…il dott. -OMISSIS- può far valere una competenza sicuramente eccezionale dell'attività di contrasto a Cosa Nostra…”.

A questo punto, non è dato comprendere perché, se per il controinteressato la raffinata conoscenza delle mafie tradizionali (in specie “Cosa Nostra” e “'ndrangheta”) gli ha consentito di cogliere e sviluppare sul piano processuale gli elementi di continuità e di originalità della situazione laziale e di quella peculiare della città di Roma, tale, riconosciuta, conoscenza “eccezionale” dell’attività di “Cosa Nostra” da parte del dott. -OMISSIS- non possa consentirgli ugualmente di “cogliere e sviluppare” come Procuratore – presumibilmente in poco tempo o quantomeno in quello impiegato dal dott. -OMISSIS- quale “Aggiunto” – l’originalità della realtà criminale laziale.

Se fosse il criterio – non del radicamento territoriale – ma della “originalità territoriale”, soprattutto per quando riguarda grandi realtà metropolitane, a guidare quindi la scelta del CSM, ne conseguirebbe vantaggio soltanto chi, anche solo per pochi anni, abbia avuto modo di sviluppare “in loco” le sue esperienze investigative, e tale vantaggio sarebbe quasi incolmabile a parità di “curriculum” attitudinale e “di merito”; ciò però non è previsto né nel d.lgs. n. 160/06 né nel richiamato T.U.

E’ chiaro, infatti, che ogni realtà metropolitana può “vantare” una peculiare struttura criminale in relazione allo sfondo di riferimento (ad esempio, a Milano può invocarsi a tali fini la presenza di grandi gruppi industriali, a Genova quella di una realtà portuale e così via) sicché ogni magistrato già con incarichi semidirettivi in tale realtà potrebbe avvantaggiarsi nell’attribuzione di un incarico direttivo nel medesimo contesto, violando così il riconosciuto carattere “nazionale” della procedura di affidamento di incarichi direttivi e semidirettivi.

In sostanza, l’apprezzamento in concreto del “merito” e delle “attitudini organizzative e dirigenziali” deve essere fatta, per gli uffici di grandi dimensioni, alla stregua dei risultati organizzativi e gestionali già conseguiti e non sulla base della conoscenza della realtà criminale specifica che caratterizza lo sfondo geografico di riferimento.

D’altronde, lo stesso rapporto informativo del precedente Dirigente dell’Ufficio attestava: “In conclusione, credo di poter affermare che il dott. -OMISSIS- sia oggi uno dei magistrati più esperti e preparati in Italia nello specifico campo dei contrasto alla criminalità mafiosa…” e, sotto tale profilo, il CSM non spiega perché il ricorrente invece non lo sarebbe; inoltre, il Dirigente prosegue affermando che “…l’esperienza romana degli ultimi cinque anni lo ha posto, peraltro con ruolo di protagonista, in un osservatorio privilegiato sia per la conoscenza e il contrasto delle "nuove mafie", sia per la conoscenza e il contrasto dell’espansione, non solo economica, delle "mafie tradizionali", compresa la camorra, molto presente nel Lazio, al di fuori delle regioni di tradizionale insediamento…”, ma – osserva il Collegio – tale posizione “privilegiata” non può assurgere addirittura a criterio di preferenza rispetto a chi, per varie ragioni, tale posizione non ha rivestito.

Il Collegio rileva anche che la motivazione di preferenza del dott.-OMISSIS-, nella comparazione con il dott. -OMISSIS-, è incentrata su tre aspetti: il primo, è quello della “originalità territoriale” che, però, il Collegio non ritiene legittimo; gli altri due riguardano: a) la trattazione di procedimenti di competenza della DDA, anche nell'esercizio di due funzioni semidirettive alla -OMISSIS-, con il coordinamento di un numero rilevante di sostituti e una determinante partecipazione all'elaborazione delle relative linee di azione, oltre che nelle funzioni di sostituto -OMISSIS-; b) l'esame del progetto organizzativo e la gestione dell’”Ufficio Flussi” in tutte le sue articolazioni.

Ebbene, il Collegio osserva che quest’ultimo aspetto non può essere che consequenziale al primo, illegittimo, profilo: è chiaro che la presenza nel medesimo Ufficio in conferimento agevola colui che ne deve stilare un progetto (ri)organizzativo; in tal caso, la motivazione, più che soffermarsi sui punti salienti di tale progetto, dovrebbe evidenziare gli specifici profili recessivi del progetto dell’altro aspirante, ma ciò non risulta effettuato a sufficienza nel caso di specie.

Per quanto riguarda l’altro fattore del “coordinamento”, anche in questo caso si rileva una carenza di motivazione in ordine alla comparazione con l’attività del ricorrente, coordinatore anch’egli di un altissimo numero di sostituti e aggiunti presso la Procura-OMISSIS- sotto i profili certamente comparabili con quelli valutati per il dott.-OMISSIS-.

In definitiva, il provvedimento impugnato appare viziato nei sensi finora esposti e il ricorso deve essere accolto, con assorbimento degli altri motivi illustrati dal ricorrente.

Per la peculiarità e complessità della vicenda le spese di lite possono eccezionalmente compensarsi.

PQM

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nei limiti dell’interesse del ricorrente. Salvi ulteriori provvedimenti del CSM.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente, il controinteressato e gli Uffici di appartenenza e in assegnazione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 16 dicembre 2020, tenutasi da remoto in “videoconferenza” ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137/2020, con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Ivo Correale, Consigliere, Estensore
Roberta Ravasio, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Ivo Correale Antonino Savo Amodio