Sanità pubblica - assistenza sanitaria - persone con disabilità – disciplina statale sull’ISEE - rilevanza – limite

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 87 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-, in persona dell’amministratore di sostegno -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luisa Tezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Riccardo Moretto, Fulvia Squadroni, dell’Avvocatura Civica di -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in -OMISSIS-, piazza Brà n. 1;
Conferenza dei Sindaci dei Comuni dell'Azienda -OMISSIS-”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Minnei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Emanuele Mio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
e con l'intervento di

ad opponendum:
Azienda Ulss n. 9 “Scaligera”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luisa Miazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota prot. n. -OMISSIS- in data 24.10.20-OMISSIS- (ricevuta in data 13.11.20-OMISSIS-) nella quale il COMUNE, “Ufficio Rivalsa” determinava il contributo economico giornaliero computando le “pensioni della ricoverata compresa la 13^ e la -OMISSIS-^ mensilità, l'indennità di accompagnamento, detratta la quota mensile di € 100,00 prevista per le spese personali della ricoverata”, chiedeva “entro quindici giorni” il “versamento di € 5.588,15 quale maggiore somma anticipata … per il periodo 01.01.2017 al 31.-OMISSIS-.2018”, chiedeva l'invio “della documentazione bancaria dove risultino gli importi delle pensioni percepite” per il periodo “dal 01.05.2016 al 31.-OMISSIS-.2016”, chiedeva la trasmissione dell'attestazione ISEE per l'anno 20-OMISSIS-;

- della Deliberazione del Consiglio Comunale n. -OMISSIS- del 03.03.2016 di approvazione del “Regolamento per l'erogazione di prestazioni economiche integrative di rette per i servizi residenziali a ciclo continuativo per persone anziane non autosufficienti” e della successiva modifica adottata con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 22 del 23.03.2017;

- della deliberazione della Conferenza dei Sindaci dell'AULSS 20 (ora A-OMISSIS- Scaligera) n. -OMISSIS-ad oggetto “Regolamento per l'erogazione di prestazioni economiche integrative di rette per i servizi residenziali a ciclo continuativo per persone anziane non autosufficienti”;

- della Deliberazione della Giunta Comunale n. -OMISSIS- in data 23.02.2016 e n. -OMISSIS- del 07.04.2016 ed eventuali successive analoghe delibere che hanno approvato i “valori di riferimento” indicati nell'art. 11 del detto Regolamento comunale;

- in parte qua, della Determinazione Dirigenziale n. -OMISSIS- in data 04.02.2016, n. -OMISSIS- del 13.02.2017 e n. -OMISSIS- del 07.02.2018;

- della Deliberazione del Consiglio Comunale n. -OMISSIS- del 21.02.2013 che ha modificato l'art. 2 del “Regolamento per l'erogazione di interventi economici integrativi per il ricovero anziani presso strutture protette”, approvato con DCC n. 8/2005;

- della Deliberazione del Consiglio Comunale n. -OMISSIS- del 10.09.2015 che ha approvato il “Regolamento sull'applicazione dell'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) per l'erogazione delle prestazioni sociali agevolate”;

- in parte qua, della D.G.R. Veneto n. 1673 del 22.06.2010 che ha determinato gli importi della “quota di rilievo sanitario” “per anziani non autosufficienti e disabili”;

- delle DGR nn. 464/2006, 394/2007, -OMISSIS-7/2007 e di ogni altro atto presupposto e/o conseguente e comunque connesso avente ad oggetto la partecipazione al costo del servizio fruito dalla sig.ra -OMISSIS-presso l'IPAB Istituto Assistenza Anziani – IAA - in -OMISSIS-;

- nonché di tutti gli atti presupposti, connessi o consequenziali, anche d'incerta data, che hanno stabilito i criteri di compartecipazione al costo dei servizi sociosanitari ed in generale per i servizi residenziali resi agli anziani disabili gravi malati invalidi, non autosufficienti al 100%.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS-, in persona dell’amministratore di sostegno, il -OMISSIS- settembre 2020:

per l’annullamento:

- della nota prot. n. -OMISSIS- in data 10.06.2020 (ricevuta in data 15.06.2020) nella quale il Comune, determinava il contributo economico giornaliero computando la “pensione INPS… compresa la 13^ e la -OMISSIS-^ mensilità, l'indennità di accompagnamento, detratta la quota mensile di € 100,00 prevista per le spese personali della ricoverata” e chiedeva “entro quindici giorni” il “versamento di € 1.-OMISSIS-2,77 quale maggiore somma anticipata … per il periodo dal 01.01.20-OMISSIS- al 31.05.2020”;

- della Deliberazione del Consiglio Comunale n. -OMISSIS- del 03.03.2016 di approvazione del “Regolamento per l'erogazione di prestazioni economiche integrative di rette per i servizi residenziali a ciclo continuativo per persone anziane non autosufficienti” e della successiva modifica adottata con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 22 del 23.03.2017;

- della Deliberazione della Conferenza dei Sindaci dell'AULSS 20 (ora A-OMISSIS- Scaligera) n. -OMISSIS- in data 03.-OMISSIS-.2015 ad oggetto “Regolamento per l'erogazione di prestazioni economiche integrative di rette per i servizi residenziali a ciclo continuativo per persone anziane non autosufficienti”;

- della Deliberazione della Giunta Comunale n. -OMISSIS- del 07.04.2016 ed eventuali successive analoghe delibere che hanno approvato i “valori di riferimento” indicati nell'art. 11 del detto Regolamento comunale;

- in parte qua, della Determinazione Dirigenziale n. 644 del -OMISSIS-.02.20-OMISSIS- e n. -OMISSIS- del 18.02.2020;

- della Deliberazione del Consiglio Comunale n. -OMISSIS- del 21.02.2013 che ha modificato l'art. 2 del “Regolamento per l'erogazione di interventi economici integrativi per il ricovero anziani presso strutture protette”, approvato con DCC n. 8/2005;

- della Deliberazione del Consiglio Comunale n. -OMISSIS- del 10.09.2015 che ha approvato il “Regolamento sull'applicazione dell'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) per l'erogazione delle prestazioni sociali agevolate”;

- nonché, in parte qua, della D.G.R. Veneto n. 1673 del 22.06.2010 che ha determinato gli importi della “quota di rilievo sanitario” “per anziani non autosufficienti e disabili”;

- e, per quanto occorrer possa, delle DGR nn. 464/2006, 394/2007, -OMISSIS-7/2007 e di ogni altro atto presupposto e/o conseguente e comunque connesso avente ad oggetto la partecipazione al costo del servizio fruito dalla sig.ra -OMISSIS- presso l'IPAB Istituto Assistenza Anziani - IAA - in -OMISSIS-;

- nonché di tutti gli atti presupposti, connessi o consequenziali, anche d'incerta data, che hanno stabilito i criteri di compartecipazione al costo dei servizi sociosanitari ed in generale per i servizi residenziali resi agli anziani disabili gravi malati invalidi, non autosufficienti al 100%.


Visti il ricorso introduttivo, il ricorso per motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-, della Conferenza dei Sindaci dei Comuni dell'Azienda -OMISSIS-e della Regione Veneto;

Visto l’atto di intervento ad opponendum della Ulss n. 9 “Scaligera”.

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020;

Visto l’art. 4 del decreto legge n. 28 del 2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 70 del 2020;

Visto l’art. 84 del decreto legge n.18 del 2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2020;

Relatore nell'udienza del giorno 11 novembre 2020 la dott.ssa Mara Spatuzzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

Svolgimento del processo

1. La ricorrente, in persona dell’amministratore di sostegno, con il ricorso introduttivo impugna l’atto con cui il Comune di -OMISSIS- le ha comunicato l’aggiornamento per l’anno 2017 e 2018 del contributo comunale in relazione alla c.d. retta “alberghiera” per il ricovero nell’Istituto per l’Assistenza Anziani in cui è stata accolta e le ha chiesto la restituzione della maggior somma anticipata dal Comune per tale periodo, nonché gli atti presupposti, meglio indicati in epigrafe, tra cui il regolamento comunale in materia e le delibere comunali attuative, la delibera della Conferenza dei Sindaci della ULSS n. 20 (ora -OMISSIS-) di approvazione del regolamento tipo, e gli atti regionali in base ai quali è stata individuata la misura massima della quota di rilievo sanitario per la struttura in cui è stata accolta la ricorrente.

2. Nel ricorso si espone che:

- la ricorrente, -OMISSIS-, nata il 15 dicembre -OMISSIS-29, anziana non autosufficiente e riconosciuta “INVALIDO ultrasessantacinquenne con necessità di assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita” nonché “portatore di handicap in situazione di gravità ai sensi dell’art. 3, comma 3, L.5.2.-OMISSIS-92, n. 104”, è ricoverata presso l’IPAB Istituto Assistenza Anziani, IAA, di -OMISSIS-;

- la stessa versa in precarie condizioni di salute come descritte nella relazione in data 16 giugno 2016 del medico responsabile dell’IPAB: “è qui istituzionalizzata in quanto affetta da demenza senile grave con disorientamento spazio-temporale pressoché totale (riconosce solo la nipote); inoltre presenta impotenza funzionale elevata per cui viene spostata con la carrozzina. E’ dipendente in tutto ... è incontinente ed usa stabilmente i pannoloni, in quanto depressa e psichicamente eretistica deve assumere con regolarità farmaci per la stabilizzazione dell’umore. Anche l’alimentazione è critica e deve essere tenuta in alimentazione controllata per evitare di peggiorare il deperimento organico” (doc. 24 in atti deposito ricorrente);

- durante il ricovero presso la struttura subentravano “numerosi episodi infettivi polmonari considerati come plurimi ab ingestis” e difficoltà di alimentarsi (con diagnosi di grave disfagia) per cui, dopo un primo accesso al P.S. il -OMISSIS- luglio 2017, veniva ricoverata il 20 luglio 2017 per essere dimessa il 4 agosto 2017, dopo il posizionamento di PEG effettuato il 28 luglio 2017 (doc. 25 in atti deposito ricorrente) con invito alla “prosecuzione della terapia antipsicotica” previa “rivalutazione neurologica”;

- la ricorrente ha come unica fonte di reddito una pensione di vecchiaia cat. -OMISSIS- per un importo mensile di circa di circa € 530,00 ed è titolare di una prestazione a favore di invalido civile -indennità - cat. INVIC n. -OMISSIS- - di circa € 500,00 al mese (doc. 28, 29 e 30 in atti deposito ricorrente);

- l’ISEE della ricorrente ammonta ad € 4.346,53 nel 2017, ad € 5.017,52 nel 2018 e ad € 4.992,21 nel 20-OMISSIS- (doc. 32, 33 e 34 in atti deposito ricorrente);

- la ricorrente sosterrebbe “spese personali” di mantenimento – assistenza, abbigliamento, trasporti ecc., come da rendiconto provvisorio anno 20-OMISSIS- redatto dall’amministratore di sostegno nominato in data 18 aprile 20-OMISSIS- (doc. 35 e 37 in atti deposito ricorrente);

- con l’atto impugnato il Comune di -OMISSIS- determinava il “contributo economico giornaliero” da parte del Comune per l’anno 2017 in “€ 17.59” e per l’anno 2018 in “€ -OMISSIS-,26”, nei limiti della retta massima “alberghiera” di “€ 53,75 per l’anno 2017 e di € 54,37 per l’anno 2018” e “sulla base delle Attestazioni ISEE-pensioni della ricoverata compresa la 13^ e la -OMISSIS-^ mensilità, l’indennità di accompagnamento, detratta la quota mensile di € 100,00 prevista per le spese personali della ricoverata”, chiedendo, per l’effetto, “il versamento di €5.588,15 quale maggior somma anticipata da questa Amministrazione” per il periodo dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2018;

- per l’effetto, a fronte di una retta c.d. “alberghiera” giornaliera presso l’IPAB pari ad € 64,80 (€ 23.652,00 annuali) - doc. 39 in atti deposito ricorrente - e della compartecipazione del Comune determinata in € 6.420,35 nel 2017 (17,59x365) e in € 4.474,90 nel 2018 (-OMISSIS-,26x365), la retta accollata alla ricorrente sarebbe nel 2017 pari a € 17.231,65 (23.652,00-6.420,35) nonostante un’ISEE di € 4.346,53 ed un totale di pensioni percepite (vecchiaia ed invalidità) che sarebbe di € 13.-OMISSIS-0,34; mentre nel 2018 la retta accollata alla ricorrente ammonterebbe ad € -OMISSIS-.177,10 (23.652,00-4.474,90) nonostante un’ISEE di € 5.017,52 ed un totale di pensioni percepite (vecchiaia ed invalidità) che sarebbe di € 13.278,47. E ciò in violazione della normativa in materia giungendo nel caso concreto a determinare importi del tutto avulsi dall’ISEE della sig.ra -OMISSIS-, addirittura superiori al totale delle entrate e non considerando le spese personali che in concreto la stessa sostiene.

3. Tanto premesso, la ricorrente deduce l’illegittimità degli atti impugnati per i seguenti motivi di ricorso:

I) Violazione di legge: art. 7 e 10 bis L. 241/90; art. 97 Cost.; Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita ratificata con L. 18/2009; violazione dei principi di trasparenza, buona amministrazione e partecipazione; difetto di istruttoria; omessa comunicazione di avvio del procedimento.

La ricorrente lamenta, in sostanza, che il Comune con la nota impugnata avrebbe provveduto d’ufficio alla determinazione del quantum dovuto a titolo di compartecipazione ed alla conseguente richiesta di “restituzione” di € 5.588,15 quale maggiore somma anticipata, senza alcuna previa comunicazione dell’avvio del procedimento e senza alcun coinvolgimento della ricorrente nel procedimento in questione;

II) Violazione di legge: artt. 3, 32, 38, 53, 97 e 117 co. 2 lett. m) Cost. ;Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità; Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (art. -OMISSIS-) e Carta europea dei diritti fondamentali (art. 21); artt. 2, 3, 4, 5 e 6 D.P.C.M. 159/2013; art 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016; art. 5 D.P.C.M. -OMISSIS-.2.2001; artt. 6, 8, 18 e 25 L. 328/2000; L.R.V. 1/2004; nullità per difetto assoluto di attribuzione; incompetenza; eccesso di potere: contraddittorietà, sviamento, difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità e perplessità manifeste; violazione principio di non discriminazione della persona disabile.

Con tale motivo di ricorso si lamenta l’illegittimità del regolamento comunale impugnato e dei relativi atti attuativi, in quanto il regolamento, nel disciplinare la compartecipazione comunale, prescinderebbe totalmente dalla disciplina in materia di ISEE di cui al DPCM n. 159/2013. Il regolamento sarebbe quindi illegittimo nelle parti in cui detta limiti alla compartecipazione, sia in punto di an (art. 4) che di quantum (art. 6), che non troverebbero alcun fondamento normativo: verrebbero illegittimamente conteggiate tutte le risorse del degente (redditi ai fini Iperf e redditi esenti), nonchè la somma del patrimonio mobiliare e del patrimonio immobiliare, che è già conteggiato al fine dell’ISEE; verrebbe limitata la compartecipazione del COMUNE nell’importo massimo all’uopo predeterminato (artt. 2, 4 e 11); verrebbero, in sostanza, determinati ulteriori valori di riferimento (soglia ISEE per l’accesso, patrimonio disponibile minimo e massimo, importo forfettario spese personali) in patente violazione del DPCM 159/2013. Infine, verrebbe illegittimamente prevista anche la necessità di una “domanda” (art. 4) per accedere al contributo, mentre la normativa nazionale (art. 6, co. 4, L. 328/2000) e regionale (art. 13 bis L.R.V. n. 5/-OMISSIS-95) postulerebbe una mera “informativa”. La giurisprudenza del Consiglio di Stato avrebbe ribadito più volte che i Comuni non possano derogare all’ISEE, in quanto attinente ai LEA, e che i Comuni non potrebbero, con i loro regolamenti, dare rilievo ad elementi diversi rispetto a quelli specificamente indicati nel DPCM n. 159 del 2013 al fine di determinare il livello di capacità economica dell’assistito, con la conseguenza che non sarebbero ammessi altri sistemi di calcolo delle disponibilità economiche dei soggetti che chiedono prestazioni di tipo assistenziale.

III) Violazione di legge: Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità; artt. 3, 36, 38 e 53 Cost.; art. 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016; artt. 2, 3, 6, 22 L. 328/2000; artt. 3, 46 D.Lgs 917/-OMISSIS-86; art. 34 D.Lgs 601/-OMISSIS-73; art. 1 L. 118/-OMISSIS-71; art. 1 L. 18/-OMISSIS-80; art. 1 L. 104/-OMISSIS-92; art. 4 L. 328/2000; eccesso di potere: insussistenza e/o travisamento dei presupposti di fatto, sviamento, illogicità, violazione principio di dignità, autonomia ed indipendenza della persona disabile; difetto di istruttoria.

Il Regolamento impugnato sarebbe illegittimo nella parte in cui prevede (art. 6) che vada computata, quale “quota fissa” a carico del degente, la “somma percepita in funzione dei livelli di disabilità/non autosufficienza” e illegittima sarebbe la nota comunale impugnata che prevede il conteggio di “pensioni della ricoverata ..., l’indennità di accompagnamento”. Il Comune, infatti, andrebbe ad intaccare, in tal modo, i sussidi esenti che, ai sensi dell’art. 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016, non rientrano nell’ISEE, e, computando in toto tali sussidi senza tener conto, inoltre, delle spese che la ricorrente comunque sostiene in proprio, andrebbe a violare i principi di “dignità intrinseca, autonomia individuale – compresa la liberà di compiere le proprie scelte – e indipendenza” tutelati dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità ed, ancora prima, dalla L. 104/-OMISSIS-92 nell’art. 1, nonché il principio di proporzionalità.

IV) Violazione di legge: art. 5, co. 4, dpcm 159/2013; art. 3, 23, 53 e 117, co. 2 lett. m), Cost.; irragionevolezza manifesta; insussistenza e/o travisamento dei presupposti di fatto; difetto di istruttoria.

La ricorrente deduce, inoltre, che gli importi relativi alla invalidità della ricorrente, versati sul libretto personale a lei intestato, comunque concorrono alla formazione del “patrimonio mobiliare” considerato nell’ISEE, come previsto nell’art. 5, co. 4, dpcm 159/2013 e, pertanto, sarebbe ulteriormente irragionevole pretendere di “conteggiare” in toto, ai fini della compartecipazione, tali importi, al di fuori dell’ISEE ed indipendentemente dallo stesso.

V) Violazione di legge: Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità, artt. 2, 3, 32, 38 e 53 Cost.; L.R.Veneto 22/-OMISSIS-89 art. 7; eccesso di potere: violazione principio di proporzionalità, sviamento, illogicità, violazione principio di indipendenza della persona disabile, travisamento ed insussistenza dei presupposti di diritto e di fatto.

Il Regolamento (art. 6 e 11) ed i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi anche laddove prevedono, in modo del tutto astratto ed avulso dalle concrete esigenze della malata, disabile grave, anziana, invalida al 100% e non autosufficiente, che le venga lasciato un “borsellino” mensile di “€ 100,00” da destinare alle “spese personali”, senza, invece, considerare la concreta situazione di fatto e le esigenze personali della stessa, in violazione dei principi di proporzionalità e di indipendenza della persona disabile.

VI) Incompetenza; Eccesso di potere: insussistenza e/o travisamento presupposti di diritto; Violazione di legge: DPCM 159/2013, artt. 2, -OMISSIS- e 10; L. 26 maggio 2016 n. 89, art. 2 sexies; art. 32, 38, 117 co. 2, lett. m) Cost.

La ricorrente sostiene che il decorso del termine fissato per l’adeguamento alla nuova disciplina ISEE avrebbe comportato tout court l’entrata in vigore della normativa statale contenuta nel DPCM 159/2013 (e nella L. 89/2016), senza alcuna possibilità di appellarsi ad un “Regolamento” comunale successivo, che non potrebbe legittimare la mancata applicazione della normativa in questione: i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi nella misura in cui, in totale carenza di potere, pretenderebbero - invocando detto “Regolamento” - di ignorare del tutto la normativa statale in materia di ISEE, già operante a livello locale.

VII) di pertinenza della Regione Veneto oltre che del Comune: Violazione di legge: art. 3 septies D.LGS. 504/92; DPCM -OMISSIS-.02.2011; DPCM 29.11.2001; art. 54 L. 289/2002; art. 26 L. 833/-OMISSIS-78; art. 30 L. 730/-OMISSIS-83; artt. 3, 32 e 117, co. 2, lett m) Cost.; Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, art. 25; art. 35 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 168 TFUE, art. 11 Carta sociale europea, Costituzione dell’O.M.S.; L. n. 2-OMISSIS- del 22.-OMISSIS-.2017; Eccesso di potere sotto diversi profili.

Con tale motivo, la ricorrente deduce che il Comune avrebbe dovuto verificare (con la necessaria partecipazione della ricorrente) e richiedere agli Enti competenti il corretto rispetto del riparto degli oneri tra sanità e assistenza, definito dal DPCM -OMISSIS- febbraio 2001 e 29 novembre 2001 e dall'art. 54 L. 289/2002, quale livello essenziale di assistenza sanitaria, evitando così di scaricare sulla ricorrente oneri invece di natura sanitaria.

la documentazione prodotta (doc. 11-25 in atti deposito ricorrente) comproverebbe la necessità di un “concorso inscindibile di più apporti professionali sanitari e sociali nell'ambito di un processo personalizzato di assistenza, con un’avvertita preminenza dei fattori produttivi sanitari impegnati negli apporti di cura, ove si consideri che la mancanza di un continuo e assiduo monitoraggio sanitario metterebbe in gioco le condizioni di vita e di sopravvivenza del paziente”, mentre l’intervento assistenziale (prestazioni di igiene personale; cambio di postura e altro), si presenterebbe come recessivo rispetto agli aspetti sanitari, che la condizione dell’assistita renderebbe necessari con carattere di stabilità e continuità. La nutrizione e l’idratazione artificiale tramite PEG sarebbero trattamenti medici e, nel caso di specie, saremmo di fronte a vere e proprie terapie, a cure sanitarie e socio-sanitarie fondamentali per la sopravvivenza della ricorrente, rispetto alle quali le prestazioni di natura socio-assistenziale avrebbero un ruolo di carattere marginale ed accessorio.

Pertanto, le prestazioni erogate alla ricorrente per la loro natura sarebbero da ritenersi interamente a carico del SSN.

VIII) di pertinenza della Regione Veneto oltre che del Comune: Violazione di legge: violazione artt. 3, 32 e 117 co. 2 lett. m) Cost.; art. 54 L 289/2002, art. 1 L. 833/-OMISSIS-78, tab. 1 D.P.C.M. -OMISSIS-.2.2001; D.P.C.M. 29.11.2001 all. 1C e 4, art. 1, 6 e -OMISSIS- L. 328/2000; incompetenza - eccesso di potere.

In via subordinata, nella denegata ipotesi in cui si volesse ritenere che le prestazioni erogate alla ricorrente non debbano ritenersi interamente a carico del SSN, la ricorrente lamenta che non sarebbe rispettato neppure quanto previsto dal DPCM sui LEA, secondo il quale, in relazione alle prestazioni erogate a favore di disabili gravi le spese di assistenza in strutture semiresidenziali e residenziali accreditate sulla base di standard regionali, la spesa deve essere ripartita nella misura del 70% a carico del SSN e 30% a carico del Comune, fatta salva la compartecipazione dell’utente.

Nel caso di specie, considerato l’importo della quota sanitaria erogata pari ad € 49,00, a fronte di un costo totale pari ad € 113,80 (49,00+64,80), in virtù di detta proporzione 30%-70%, la quota sociale dovrebbe essere di € 34,-OMISSIS- (30% di 113,80) mentre, sulla base degli atti impugnati, verrebbe posto a carico della ricorrente un importo di €47,21 nel 2017 e di € 52,54 nel 2018, accollandole quindi costi sanitari in violazione della sopracitata normativa.

In considerazione di ciò sarebbero illegittimi la DGR Veneto n. 1673/2010 e gli ulteriori provvedimenti regionali DGR nn. 464/2006, 394/2007, -OMISSIS-7/2007 (richiamati del Regolamento impugnato) nonché quelli ulteriori in materia, nella parte in cui limitano la quota sanitaria nell’importo ivi indicato (di € 49,00 o di €56,00) in violazione della disciplina nazionale sui LEA. Gli atti regionali impugnati sarebbero illegittimi nella misura in cui pretenderebbero di “limitare” l’accollo della prestazione sanitaria al SSN alla “quota” determinata dalla Regione ogni anno (e, precisamente, in € 49,00 e € 56,00 nella DGR n. 1673/2010 – doc. 10), in violazione della normativa nazionale sui LEA e della percentuale del 30%-70% ivi prevista.

Inoltre, si evidenzia che sarebbe il Comune a dover garantire il servizio al cittadino, salvo poi agire nei confronti degli altri soggetti onerati, per l’eventuale recupero delle somme necessarie al pagamento del servizio, che non potrebbero essere scaricate sull’utente o sulla famiglia.

IX) Violazione di legge: artt. 1, 2, 6, -OMISSIS-, 22 e 25 L. 328/2000, art. 13 bis LRV 5/-OMISSIS-96, artt. 2 e 6 DPCM 159/2013, art. 117, co. 2 lett m) Cost. DPCM -OMISSIS-.02.2001 e 29.11.2001, art 54 L. 289/2002, D.Lgs. 502/92 art. 3 septies; Eccesso di potere: violazione principi di sussidiarietà, cooperazione, omogeneità, responsabilità ed unicità.

Ad avviso della ricorrente, inoltre, la pretesa di contenere l’importo a carico del Comune nel limite massimo indicato negli atti impugnati e di imporre la “restituzione” di importi determinati in violazione della normativa sull’ISEE, comporterebbe di fatto l’illegittimo esonero del Comune dall’esercizio dei propri compiti istituzionali, assegnatigli dalla L. 328/2000 nella materia in questione;

X) Violazione di legge: Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, artt. 2, 3 e 5; eccesso di potere: violazione principio accomodamento ragionevole, di non discriminazione, di proporzionalità; sviamento; illogicità manifesta.

Con tale ultimo motivo di ricorso, si deduce che il Comune con i provvedimenti impugnati porrebbe a carico della ricorrente una retta annua pari nel 2017 ad € 17.231,65 e nel 2018 ad € -OMISSIS-.177,10, ben superiore non solo all’unico reddito ma, altresì, alla somma dello stesso e della indennità INVCIV (senza considerare l’importo delle spese personali che la ricorrente deve affrontare), con ciò discriminando gravemente la ricorrente rispetto alla sue plurime gravi patologie, nonché arrecandole i conseguenti evidenti danni, in violazione principio di non discriminazione, di proporzionalità e di accomodamento ragionevole (di cui alla “Convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità”).

4. Con ricorso per motivi aggiunti, depositato il -OMISSIS- settembre 2020, la ricorrente ha impugnato l’atto del 15 giugno 2020 - con cui il Comune le ha comunicato l’aggiornamento del contributo comunale per il periodo dal 1° gennaio 20-OMISSIS- al 31 dicembre 20-OMISSIS- e per il periodo dal 1° gennaio 2020, determinando la compartecipazione comunale in “€ -OMISSIS-,77” al giorno, nei limiti della “retta alberghiera” di “€ 54,92 per l’anno 20-OMISSIS-” e di “€ 55,17 per l’anno 2020” e sulla base della “pensione INPS compresa la 13^ e la -OMISSIS-^ mensilità, l’indennità di accompagnamento, detratta la quota mensile di € 100,00 prevista per le spese personali della ricoverata”, e le ha chiesto il “versamento di € 1.-OMISSIS-2,00 quale maggiore somma anticipata da questa Amministrazione per il periodo dal 01.01.20-OMISSIS- al 31.05.2020”- nonché gli atti presupposti, meglio indicati in epigrafe e già impugnati con il ricorso introduttivo, tra cui il regolamento comunale in materia, le delibere comunali attuative, la delibera della Conferenza dei Sindaci della ULSS n. 20 (ora ULSS n.9) di approvazione del regolamento tipo, gli atti regionali in base ai quali è stata individuata la misura massima della quota di rilievo sanitario per la struttura in cui è stata accolta la ricorrente.

5. Nel ricorso per motivi aggiunti, oltre a richiamare quanto già esposto nel ricorso introduttivo, si fa presente che:

- nel 20-OMISSIS- l’ISEE della ricorrente era pari ad € 4.992,21 (doc. 34 in atti deposito ricorrente) e nel 2020 ad €5.038,84 (doc. -OMISSIS- e 48 in atti deposito ricorrente);

- nel 20-OMISSIS- la ricorrente avrebbe sostenuto spese personali di mantenimento, come risulterebbe dal rendiconto anno 20-OMISSIS-, per € 7.423,89 (doc. 46 in atti deposito ricorrente);

- a fronte di una retta giornaliera presso l’IPAB pari ad € 64,80 nel 20-OMISSIS- (€ 23.652,00 annuo) e ad €65,80 nel 2020 (€ 24.017,00 annuo) e della compartecipazione determinata dal Comune nell’importo annuo di € 7.216,05 (€ -OMISSIS-,77x365 giorni) sia per l’anno 20-OMISSIS- che il 2020, l’importo accollato alla ricorrente ammonterebbe nel 20-OMISSIS- ad € 16.435,95 (23.652,00 -7.216,05) nonostante un’ISEE pari a € 4.992,21, ed un totale di pensioni percepite (vecchiaia ed invalidità) che sarebbe di € -OMISSIS-.823,44 (oltre alla tredicesima pari ad € 550,78); e nel 2020 l’importo accollato alla ricorrente ammonterebbe ad € 16.800,95 (24.017,00 -7.216,05) nonostante un’ISEE di €5.038,84 ed un totale di pensioni percepite (vecchiaia ed invalidità) inferiore alla somma accollatale, e ciò senza considerare le spese sostenute nel 20-OMISSIS-;

- non risulterebbe, inoltre, valutata la situazione sanitaria della ricorrente, dal mese di luglio 2017 idratata ed alimentata tramite PEG.

6. Vengono, quindi, dedotti i seguenti motivi aggiunti di ricorso:

I) Violazione di legge artt. 3, 32, 38, 53, 97 e 117 co. 2 lett. m) Cost.; Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità; Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (art. -OMISSIS-) e Carta europea dei diritti fondamentali (art. 21); artt. 2, 3, 4, 5 e 6 D.P.C.M. 159/2013; art 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016; art. 5 D.P.C.M. -OMISSIS-.2.2001; artt. 6, 8, 18 e 25 L. 328/2000; L.R.V. 1/2004; nullità per difetto assoluto di attribuzione; incompetenza; eccesso di potere: contraddittorietà, sviamento, difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità e perplessità manifeste; violazione del principio di non discriminazione della persona disabile.

Con tale motivo vengono sostanzialmente riproposte le doglianze già sollevate con il secondo motivo del ricorso introduttivo, cui si rimanda per brevità, con riferimento all’illegittimità del regolamento comunale e degli altri provvedimenti impugnati per contrasto con la disciplina nazionale in materia di ISEE e con il quadro regolamentare nazionale e internazionale di tutela dei disabili anziani non autosufficienti. Ad avviso della ricorrente, infatti, il regolamento e gli ulteriori atti impugnati sarebbero in contrasto con la disciplina di riferimento, nazionale e regionale, determinando la quota di compartecipazione in modo totalmente svincolato dal parametro dell’ISEE, come definito dal DPCM 159/2013, e introducendo criteri del tutto avulsi da detta normativa e privi di fondamento;

II) Violazione ed errata interpretazione di legge: Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità; artt. 3, 36, 38 e 53 Cost.; art. 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016; artt. 2, 3, 6, 22 L. 328/2000; artt. 3, 46 D.Lgs 917/-OMISSIS-86; art. 34 D.Lgs 601/-OMISSIS-73; art. 1 L. 118/-OMISSIS-71; art. 1 L. 18/-OMISSIS-80; art. 1 L. 104/-OMISSIS-92; art. 4 L. 328/2000; eccesso di potere: insussistenza e/o travisamento dei presupposti di fatto, sviamento, illogicità, violazione principio di dignità, autonomia ed indipendenza della persona disabile; difetto di istruttoria.

Con tale motivo si ripropongono le argomentazioni già svolte con il terzo motivo del ricorso introduttivo, cui per brevità si rimanda;

III) Violazione di legge: art. 5, co. 4, dpcm 159/2013; art. 3, 23, 53 e 117, co. 2 lett. m) Cost.; Sviamento: irragionevolezza manifesta; insussistenza e/o travisamento dei presupposti di fatto; difetto di istruttoria.

Con tale motivo si ripropone quanto già dedotto con il quarto motivo del ricorso introduttivo in relazione al fatto che l’indennità INVCIV, concorrendo alla formazione dell’ISEE come “patrimonio mobiliare”, sarebbe già valutata al fine della determinazione dell’ISEE, come previsto nell’art. 5, co. 4, dpcm 159/2013, per cui sarebbe irragionevole pretendere di “conteggiare” in toto dette somme al di fuori dell’ISEE ed indipendentemente dallo stesso.

IV) Violazione di legge: Convenzione di New York sui diritti delle persone con disabilità, artt. 2, 3, 32, 38 e 53 Cost.; L.R.Veneto 22/-OMISSIS-89 art. 7; eccesso di potere: violazione principio di proporzionalità, sviamento, illogicità, violazione principio di indipendenza della persona disabile, travisamento ed insussistenza dei presupposti di diritto e di fatto.

Come già dedotto con il quinto motivo del ricorso introduttivo, la ricorrente lamenta che il Regolamento (art. 6 e 11) ed i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi anche laddove prevedono, in modo del tutto astratto ed avulso dalle concrete esigenze della malata, disabile grave, anziana e invalida al 100% e non autosufficiente, che le venga lasciato un “borsellino” mensile di “€ 100,00” da destinare alle “spese personali”, senza considerare la concreta situazione di fatto e le esigenze personali della ricorrente, che nel 20-OMISSIS- avrebbe sostenuto costi pari a € 7.423,89, importo ben superiore alla prevista quota di conservazione. Inoltre deduce che il Comune, con la nota impugnata, porrebbe a carico della ricorrente una retta annua totale pari nel 20-OMISSIS- ad € 16.435,95 e nel 2020 ad € 16.800,95, superiore non solo all’unico reddito (pari alla pensione cat. VOART) ma, altresì, alla somma dello stesso e della indennità INVCIV, per cui comunque nulla resterebbe alla ricorrente per far fronte alle spese personali;

V) Incompetenza; eccesso di potere: insussistenza e/o travisamento presupposti di diritto; violazione di legge: DPCM 159/2013, artt. 2, -OMISSIS- e 10; L. 26 maggio 2016 n. 89, art. 2 sexies; art. 32, 38, 117 co. 2, lett. m) Cost..

Con questo motivo si ripropongono le argomentazioni già sposte nel sesto motivo del ricorso introduttivo, cui per brevità si rimanda;

VI) di pertinenza della Regione Veneto oltre che del Comune: violazione di legge: art. 3 septies D.LGS. 504/92; DPCM -OMISSIS-.02.2011; art. 26 L. 833/-OMISSIS-78; art. 30 L. 730/-OMISSIS-83; artt. 3, 32 e 117, co. 2, lett m) Cost.; Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, art. 25; art. 35 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 168 TFUE, art. 11 Carta sociale europea, Costituzione dell’O.M.S.; L. n. 2-OMISSIS- del 22.-OMISSIS-.2017; Eccesso di potere: incompetenza, sviamento, travisamento e/o insussistenza dei presupposti di fatto e di diritto, carenza di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità ed irragionevolezza manifesta; violazione principi di sussidiarietà, cooperazione, omogeneità, responsabilità ed unicità.

Con tale motivo si ripropongono le argomentazioni già svolte nel settimo motivo del ricorso introduttivo, cui per brevità si rimanda, relative alla situazione di gravità dello stato di salute della ricorrente e al mancato rispetto degli oneri di riparto tra sanità e assistenza, ritenendo che in questo caso la prestazione dovesse essere al 100% a carico del servizio sanitario, secondo quanto previsto dalla disciplina nazionale sui LEA, e si lamenta l’illegittimità del provvedimento del Comune, che avrebbe calcolato la retta a carico della ricorrente senza invece aver verificato che doveva essere accollata in toto al SSN, nonchè delle deliberazioni regionali che limiterebbero l’accollo della prestazione sanitaria al SSN alla “quota” determinata dalla Regione ogni anno, in violazione della normativa nazionale sui LEA;

VII) di pertinenza della Regione Veneto oltre che del Comune: violazione di legge: violazione artt. 3, 32 e 117 co. 2 lett. m) Cost.; art. 54 L 289/2002, art. 1 L. 833/-OMISSIS-78, tab. 1 D.P.C.M. -OMISSIS-.2.2001; art. 1, 6 e -OMISSIS- L. 328/2000; incompetenza - eccesso di potere: sviamento, carenza di motivazione, travisamento e/o insussistenza dei presupposti di fatto e di diritto, disparità di trattamento, violazione principi di sussidiarietà, cooperazione, omogeneità, responsabilità ed unicità.

In subordine al motivo precedente, con tale motivo si ripropongono le argomentazioni già svolte nell’ottavo motivo del ricorso introduttivo, cui si rimanda per brevità, relative al mancato rispetto del riparto percentuale (70 % a carico del SSN e 30% a carico del Comune o dell’utente) previsto dalla disciplina nazionale sui LEA e si lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto il Comune non avrebbe verificato il corretto riparto, nonché l’illegittimità delle deliberazioni regionali che limiterebbero l’accollo della prestazione sanitaria al SSN alla “quota” determinata dalla Regione ogni anno, in violazione della normativa nazionale sui LEA;

VIII) Violazione di legge: artt. 1, 2, 6, -OMISSIS-, 22 e 25 L. 328/2000, art. 13 bis LRV 5/-OMISSIS-96, artt. 2 e 6 DPCM 159/2013, art. 117, co. 2 lett m) Cost., DPCM -OMISSIS-.02.2001 e 29.11.2001, art 54 L. 289/2002, D.Lgs. 502/92 art. 3 septies; eccesso di potere: violazione principi di sussidiarietà, cooperazione, omogeneità, responsabilità ed unicità.

Con questo motivo si ripropongono le argomentazioni già svolte con il nono motivo del ricorso introduttivo, cui per brevità si rimanda;

IX) Violazione di legge: Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, artt. 2, 3 e 5; Eccesso di potere: violazione principio accomodamento ragionevole, di non discriminazione, di proporzionalità; sviamento; illogicità manifesta.

Con questo motivo la ricorrente ribadisce l’illegittimità degli atti impugnati, in quanto con questi il Comune porrebbe a carico della ricorrente una retta annua totale pari nel 20-OMISSIS- ad € 16.435,95 e nel 2020 ad €16.800,95, ben superiore non solo all’unico reddito ma, altresì, alla somma dello stesso e della indennità INVCIV, senza considerare l’importo delle spese personali che la ricorrente deve affrontare; con ciò discriminando gravemente la ricorrente rispetto alla sue plurime gravi patologie, nonché arrecandole i conseguenti evidenti danni, in violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e di “accomodamento ragionevole” (di cui alla “Convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità”).

5. Si è costituito in giudizio il Comune di -OMISSIS-, eccependo in via preliminare: - la litispendenza con il giudizio pendente avanti il Tribunale di -OMISSIS- n. R.G. 75-OMISSIS-/2018, relativo all’opposizione al decreto ingiuntivo chiesto dall'Istituto Assistenza Anziani nei confronti della signora -OMISSIS-per ottenere il pagamento della retta di ricovero (per il periodo da maggio 20-OMISSIS- a dicembre 2017) sulla base del contratto da lei sottoscritto per l'inserimento nella struttura di -OMISSIS- ( in cui l'Istituto Assistenza Anziani ha, poi, chiamato in causa anche l'Azienda -OMISSIS- Scaligera, il Comune di -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS-); - in via subordinata, l'irricevibilità del ricorso per tardività, in quanto la nota in data 24 ottobre 20-OMISSIS- n. 36043, oggetto del presente giudizio, sarebbe stata preceduta da diverse altre, ricevute dalla ricorrente, di tenore analogo, e sarebbe un atto meramente confermativo; e contrastando nel merito le avverse pretese.

6. Si è costituita in giudizio la Regione Veneto, eccependo il difetto di giurisdizione a favore del giudice ordinario, in quanto si tratterebbe di controversia, relativa all’importo del contributo economico dovuto a titolo di compartecipazione alla spesa sanitaria e sociosanitaria, che atterrebbe a diritti soggettivi e ad atti di natura paritetica.

7. Si è costituita in giudizio la Conferenza dei Sindaci dell’-OMISSIS- (ex ULSS 20) che ha eccepito in via preliminare il difetto di giurisdizione a favore del giudice ordinario in relazione VII motivo del ricorso introduttivo e al VI motivo del ricorso per motivi aggiunti, ha eccepito l’inammissibilità del V motivo del ricorso introduttivo e del IV motivo del ricorso per motivi aggiunti, e ha contrastato nel merito le avverse pretese, chiedendo anche che venga sollevata questione di costituzionalità “dell’art. 2-sexies del d.l. 29 marzo 2016, n. 42, convertito dalla l. 26 maggio 2016, n. 89 per difetto di copertura finanziaria in violazione degli artt. 81, comma 3 e 1-OMISSIS-, comma 5, Cost., nonché per lesione delle competenza legislative e amministrative della Regione e dei Comuni, in violazione degli artt. 117, comma 3 e 118 Cost., con pregiudizio del sistema socio-sanitario locale nel suo insieme, in spregio agli artt. 3, 32 e 38 Cost.”; e dell’art. 33 l.r. n. 1/2004 e degli artt. 2 e 6, l.r. n. 30, “per contrasto con il novellato DPCM n. 159/2013 da assumere a parametro interposto rispetto all’art. 117, comma 2, lett. m, Cost.”.

8. Si è costituita in giudizio con atto di intervento ad opponendum la ULSS n. 9, riproponendo, in sostanza, le eccezioni preliminari e le argomentazioni già sostenute dalla difesa della Conferenza dei Sindaci della -OMISSIS-, con richiesta di sollevare questione di costituzionalità, per le medesime ragioni evidenziate dalla Conferenza dei Sindaci.

9. In vista dell’udienza di merito, le parti hanno depositato ulteriori memorie e repliche, insistendo nelle loro pretese, e la ricorrente ha eccepito anche l’inammissibilità dell’intervento ad opponendum della -OMISSIS-.

10. All’udienza del 11 novembre 2020, il ricorso, previa discussione tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, è stato trattenuto in decisione.

Motivazione

1. In via preliminare, il Collegio ritiene che non si possa, nel caso in questione, fare applicazione dell’istituto della litispendenza ex art. 39 c.p.c., eccepita dal Comune di -OMISSIS-, in quanto per costante giurisprudenza, tale istituto trova applicazione allorché una stessa causa è intrapresa dinanzi a giudici diversi, ma in ogni caso appartenenti al medesimo ordine giudiziario, e non, invece, quando cause di contenuto identico pendono davanti a giudici di giurisdizioni diverse.

Sul piano generale, infatti, “l'istituto della litispendenza, disciplinato dall'art. 39 c.p.c., postula non solo l'identità della controversia, bensì la sua pendenza dinanzi a giudici diversi della giurisdizione ordinaria, non essendo configurabile invece tra giudizi instaurati in diversi ambiti giurisdizionali, rispetto ai quali l'eventuale e potenziale conflitto può risolversi solo attraverso regolamento di giurisdizione, oppure denunciando il conflitto di giurisdizione (cfr. per tutte Cass., Sez. V, 30 luglio 2007, n. 16834)” (così Cons. di Stato, sent. n.5820 del 2013; cfr. anche sent. n. 782 del 2016; Tar Napoli, sent. n. 1695 del 2020 con la giurisprudenza ivi citata).

Né alcuna deroga a siffatto principio potrebbe dedursi dal cd. rinvio esterno ex art. 39, comma 1, c.p.a., cioè dal rinvio che questo fa alle disposizioni del codice di procedura civile, le quali in tal modo risultano applicabili al processo amministrativo per quanto non disciplinato dal codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104/2010), nei limiti in cui siano compatibili o siano espressione di principi generali: infatti, il rinvio all'art. 39 c.p.c. comporta l'inapplicabilità al caso in esame della disciplina sulla litispendenza, proprio perché detta disciplina si applica solo all'ipotesi delle cause identiche intraprese dinanzi a giudici diversi appartenenti allo stesso ordine giudiziario.

Del resto, “l'estraneità alla giurisdizione della disciplina stabilita dal codice di procedura civile per regolare i conflitti di competenza (cui possono ricondursi le regole in tema di litispendenza) è stata già affermata dalla Corte costituzionale con sentenza n. 77 del -OMISSIS- marzo 2007: questa ha, appunto, ritenuto che la “translatio judicii”, prevista in relazione alla competenza, non potesse in alcun modo estendersi alla giurisdizione, perché proprio la previsione della “translatio judicii” unicamente per la competenza ha il significato del divieto di applicare il predetto istituto alla giurisdizione e, pertanto, ha chiamato il Legislatore a stabilire una disciplina ad hoc per la “translatio” tra giudice ordinario e giudice speciale (poi introdotta con l. n. 69 del 2009 ed ora regolata dal c.p.a.)” (così Tar Latina, sent. n. 48 del 2015).

Inoltre, non si può dire neppure che sussista una piena identità tra la causa pendente davanti al giudice civile, che riguarda l’opposizione al decreto ingiuntivo emesso su richiesta dalla IPAB nei confronti della signora -OMISSIS-, sulla base del contratto di inserimento da lei sottoscritto nel 20-OMISSIS-, per il pagamento, per il periodo dal 20-OMISSIS- al 2017, delle rette per l’inserimento nella struttura della signora -OMISSIS-, e il presente ricorso, come integrato da motivi aggiunti, con cui la signora -OMISSIS- impugna, lamentandone l’illegittimità, gli atti con cui il Comune ha rideterminato nel 20-OMISSIS- (per gli anni 2017 e 2018) e nel 2020 ( per il 20-OMISSIS- e 2020) la quota di compartecipazione comunale alla retta e le ha chiesto il versamento di una somma a restituzione di quanto anticipato, nonché impugna, in parte qua, gli atti regolamentari e di carattere generale presupposti: il regolamento comunale di disciplina della compartecipazione, la delibera della Conferenza dei Sindaci presupposta, le delibere comunali attuative, nonché le delibere regionali che hanno individuato l’entità della quota di rilievo sanitario per le strutture accreditate quale quella in cui è accolta la ricorrente.

Quanto, poi, all’eccepito difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice ordinario, si ritiene che sulla presente controversia sussista la giurisdizione del giudice amministrativo.

Nella controversia in questione, infatti, non vengono in rilievo posizioni diritto soggettivo nell’ambito di una specifica e puntuale regolazione delle rispettive posizioni di diritto e di obbligo, bensì viene in rilievo il complesso quadro regolamentare relativo al concorso del privato, del servizio sanitario regionale e del Comune di residenza in ordine al pagamento delle prestazioni assistenziali e sanitarie, che ha comportato l’adozione di determinazioni dei soggetti pubblici coinvolti, che sono frutto di valutazioni di carattere tecnico-amministrativo ed espressione dell’esercizio di un potere amministrativo e non paritetico, la cui verifica di legittimità spetta al giudice amministrativo.

Con il ricorso introduttivo e con il ricorso per motivi aggiunti sono, infatti, impugnate le determinazioni dell’Amministrazione in ordine all’an e al quantum di contribuzione alla retta di residenzialità della ricorrente, anziana disabile non autosufficiente, accolta in una struttura accreditata e convenzionata, in cui la ricorrente è stata inserita previa la prescritta valutazione multidimensionale da parte dell’organo competente, nonché il regolamento comunale, la deliberazione della Conferenza dei Sindaci della -OMISSIS-, che aveva approvato il regolamento tipo da questo richiamata, le ulteriori delibere comunali applicative, le delibere di carattere generale della Regione che disciplinano la quota di rilievo sanitario per le strutture quali quella in cui è accolta la ricorrente: atti che involgono valutazioni di carattere discrezionale e sono frutto dell’esercizio di un potere amministrativo nel rapporto tra assistito e Pubblica Amministrazione, la cui verifica di legittimità spetta a questo giudice amministrativo, a maggior ragione nel caso, come quello in esame, ove vi è l’impugnazione anche di specifiche norme regolamentari e di atti di carattere generale (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 1676 del 20-OMISSIS-; n. 339 del 2015; n. 2961 del 2018; Tar Marche, sent. n. 20 del 2020; Tar Brescia, sent. n. 1051 del 2017; Tar Salerno, sent. n.594 del 20-OMISSIS-).

2. Quanto, poi, all’eccezione di tardività dell’impugnativa, sollevata dal Comune di -OMISSIS-, la stessa non può essere condivisa, in quanto con le note comunali impugnate, rispetto alle quali il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, è stato proposto nei termini, il Comune di -OMISSIS- ha provveduto a determinare il contributo a proprio carico per il pagamento della quota di retta di residenzialità c.d. “alberghiera” con riferimento agli anni 2017 e 2018 e, poi, per gli anni 20-OMISSIS- e 2020, e tali atti non possono essere considerati atti meramente confermativi, essendo stati adottati a seguito di una rinnovata attività istruttoria e previa valutazione dell’ulteriore documentazione trasmessa. E, per quanto riguarda l’interesse all’impugnativa degli atti regolamentari e di carattere generale presupposti, lo stesso, con riferimento alle annualità dal 2017 al 2020, oggetto di impugnativa con il presente ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, è diventato attuale e concreto per la ricorrente a seguito dell’adozione degli atti comunali (impugnati con il presente ricorso e con i motivi aggiunti) che ne hanno fatto concreta applicazione.

3. Non si ritiene, infine, condivisibile l’eccezione della ricorrente di inammissibilità dell’intervento ad opponendum della -OMISSIS-, in quanto l'intervento ad opponendum deve ritenersi ammissibile ogni qual volta, come nel caso di specie, il soggetto interveniente vanti un interesse, ancorché di mero fatto, mediato e riflesso, al mantenimento della situazione giuridica creata dal provvedimento impugnato e, quindi alla reiezione del ricorso (cfr. Cons, di Stato, sez. V, 8 aprile 20-OMISSIS-, n. 1669, Tar Lecce, sent. n. -OMISSIS-23 del 2017).

Né può essere condivisa l’eccezione di inammissibilità dell’atto di intervento per irregolarità della notifica, considerato che l’atto di intervento notificato via pec, pur non essendo nativo digitale, è un PDF ottenuto tramite scansione dell’atto di intervento, con relativa procura a margine, redatto e firmato in via analogica ed è accompagnato dalla dovuta asseverazione di conformità da parte del difensore, riportata nella relata di notifica. E, del resto, la ricorrente si è difesa nel merito anche con riferimento a tale atto di intervento, richiamandosi a quanto già esposto in replica alla memoria della Conferenza dei Sindaci della -OMISSIS-, attesa la sostanziale identità delle argomentazioni della -OMISSIS- rispetto a quelle della Conferenza dei Sindaci. Per quanto sopra, pertanto, l’atto di intervento deve ritenersi ammissibile, atteso che, per costante giurisprudenza, “il rilievo di vizi fondati sulla pretesa violazione di norme di rito non è volto a tutelare l'interesse all'astratta regolarità del processo, ma a garantire l'eliminazione del pregiudizio subito dal diritto di difesa della parte in conseguenza della rilevata violazione, di talché, in tutti i casi in cui tale pregiudizio non esiste, deve ritenersi conseguentemente esclusa la possibilità di dare rilievo a qualsivoglia eccezione (afferente o meno alle regole PAT) laddove l'atto, come nella specie, abbia raggiunto comunque il suo scopo” (così Tar Lecce, sent. n. 788 del 2018; cfr. anche C.d.S., sent. n. 817 del 2018, “…l'atto, notificato in forma cartacea, poi è stato depositato in formato digitale e ha dunque comunque raggiunto lo scopo alla luce dell'art. 156 Cod. proc. civ., rispetto alla controparte - che ha potuto costituirsi e svolgere le proprie difese - e comunque sono state rispettate le "esigenze di correntezza della gestione informatica del processo amministrativo" evocate dalla pronuncia richiamata”).

4. Passando all’esame nel merito del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti, gli stessi sono da ritenersi solo in parte fondati, secondo quanto segue.

5. Per quanto riguarda l’esame dei motivi di ricorso, il Collegio ritiene di affrontare, secondo l’ordine logico delle questioni, prima il settimo motivo del ricorso introduttivo e il sesto motivo del ricorso per motivi aggiunti, in quanto evidenziano in astratto una più radicale illegittimità degli atti impugnati (cfr. C.d.S. Ad. Plen. n. 5 del 2015) e poi l’ottavo motivo del ricorso introduttivo e il settimo motivo del ricorso per motivi aggiunti, proposti espressamente dal ricorrente in via subordinata rispetto ai motivi precedenti, per poi procedere all’esame degli ulteriori motivi di ricorso.

5.1. Con il settimo motivo del ricorso introduttivo e il sesto motivo del ricorso per motivi aggiunti, infatti, la ricorrente, lamenta l’errata ripartizione tra Servizio sanitario e Comune degli oneri relativi alla retta di ricovero nella struttura residenziale, ritenendo che la stessa debba gravare interamente sul Servizio sanitario, e, in subordine, con l’ottavo motivo del ricorso introduttivo e il settimo motivo del ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente lamenta che, comunque, non sarebbe rispettata la percentuale di riparto del 70% a carico del Servizio sanitario e del 30% a carico del Comune o dell’utente prevista dal DPCM sui LEA. La ricorrente, quindi, lamenta l’illegittimità del provvedimento del Comune, che avrebbe calcolato la retta a suo carico senza invece aver verificato che doveva essere accollata in toto al SSN e, in subordine, senza aver verificato il rispetto del riparto del 70% e 30% tra SSN e Comune o utente, nonchè lamenta l’illegittimità delle deliberazioni regionali che limiterebbero l’accollo della prestazione sanitaria al SSN alla “quota” determinata dalla Regione ogni anno, in violazione della normativa nazionale sui LEA.

5.2. Il settimo motivo del ricorso introduttivo e il sesto motivo del ricorso per motivi aggiunti sono da ritenere infondati in quanto: la ricorrente è stata comunque inserita, a seguito di apposita valutazione multidisciplinare, non contestata, in una struttura accreditata all’erogazione di prestazioni residenziali rivolte a persone anziane non autosufficienti, con minor-ridotto e maggior bisogno assistenziale, e non è stato ritenuto invece necessario il ricovero continuativo in una struttura di tipo sanitario con oneri a totale carico del SSR (in tal senso cfr. la recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, sent. n.6926 del 2020; sent. n. 1505 del 2020); la situazione della ricorrente, a seguito dell’assunzione dei medicinali prescritti e dopo il ricovero presso l’Azienza Ospedaliera Universitaria Integrata di -OMISSIS- (20 luglio 2017- 4 agosto 2017) per accertamenti e per l’inserimento del sondino nasogastrico, risulta comunque stabilizzata tanto è vero che dopo tale periodo di ricovero è stata riaccolta nella RSA; anche in sede di rivalutazione della situazione della ricorrente nel 2018, l’unità di valutazione multidisciplinare ha confermato l’inserimento nella struttura residenziale per non autosufficienti “con priorità sociale”, valutando le esigenze sanitarie con un punteggio di 20, corrispondente ad una necessità di assistenza sanitaria intermedia; e, comunque, considerato quanto disposto dell’art. 30 del DPCM -OMISSIS- gennaio 2017 sui LEA (in particolare lettera b) del comma1) e considerata la documentazione prodotta in giudizio, non emerge una situazione tale da poter considerare le prestazioni di cui beneficia la ricorrente quali “prestazioni socio sanitarie ad elevata integrazione sanitaria”, che si caratterizzano per la “particolare rilevanza terapeutica e intensità della componente sanitaria” secondo quanto disposto dall’art. 3 septies del d.lgs. n.502 del -OMISSIS-92 e, in particolare, “dall'inscindibilità del concorso di più apporti professionali sanitari e sociali nell'ambito del processo personalizzato di assistenza, dalla indivisibilità dell'impatto congiunto degli interventi sanitari e sociali sui risultati dell'assistenza e dalla preminenza dei fattori produttivi sanitari impegnati nell'assistenza” (DPCM -OMISSIS-.02.2001, art.3, comma 3).

5.3.Considerato quanto sopra in relazione alle valutazioni tecnico discrezionali effettuate in sede di Unità di Valutazione Multidisciplinare, non contestata, per le quali è stata ritenuta idonea una prestazione di lungo assistenza presso una struttura residenziale per anziani non autosufficienti, mentre non si è riscontrata la necessità di ricovero in strutture per i disabili gravi che offrono prestazioni di residenzialità socio sanitaria a superiore intensità lungoassistenziale, devono ritenersi infondati, sempre alla luce di quanto affermato dalla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia (cfr. in particolare C.d.S. sent. n. 1550 del 2020, parag. 9.3) anche i motivi con cui si lamenta il mancato rispetto del riparto degli oneri tra sanità e assistenza nella misura del 70% a carico del SSN e 30% a carico del Comune o utente.

6. Infondate sono anche le censure, di cui al sesto motivo del ricorso introduttivo e quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti, con cui si lamenta che il regolamento in questione sarebbe stato adottato in carenza di potere, in quanto approvato oltre i termini fissati dal legislatore nazionale agli enti erogatori per l'adeguamento dei propri regolamenti (DPCM 159/2013, artt. -OMISSIS- e 10; D.L. 42 del 2016, convertito con modificazioni dalla legge n.89 del 2016, art. 2 sexies). I termini in questione, infatti, non possono essere considerati perentori, non prevedendosi espressamente che, in caso di mancata revisione entro i termini prescritti, i Comuni siano privati della facoltà di provvedere e, pertanto, non può, configurarsi un vizio di “carenza di potere” nel caso in questione, mentre quello che va verificato è, alla luce degli ulteriori motivi di ricorso, se la disciplina dettata dal regolamento comunale impugnato, nonché gli atti che ne hanno fatto applicazione, siano rispettosi della normativa di riferimento in materia di compartecipazione alla retta per gli anziani disabili e non autosufficienti al 100% (in tal senso cfr., da ultimo, C.d.S., sent. n. 6926 del 2020 che ha confermato sulla questione la sentenza di questo Tar Veneto n. 934 del 20-OMISSIS-).

7. I motivi secondo, terzo, quarto, quinto, nono e decimo del ricorso introduttivo, che si esaminano congiuntamente in quanto tra loro connessi, con cui si lamenta, sotto diversi profili, l’illegittimità dell’atto comunale del 24 ottobre 20-OMISSIS-, di determinazione della misura della compartecipazione comunale alla retta per gli anni 2017 e 2018, e degli atti regolamentari e di carattere generale presupposti, per violazione delle norme costituzionali e nazionali di tutela dei disabili e, in particolare, della disciplina in materia di ISEE, nonché dei principi internazionali in materia, di cui alla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità e violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, nonché i motivi primo, secondo, terzo, quarto, ottavo e nono del ricorso per motivi aggiunti, che ripropongono le medesime censure contro l’atto comunale del 10 giugno 2020 di determinazione della compartecipazione comunale per gli anni 20-OMISSIS- e 2020, nonché contro i relativi atti presupposti, sono da ritenersi fondati nei termini che seguono.

7.1. Si premette, innanzitutto che, per giurisprudenza ormai consolidata del Consiglio di Stato, come da ultimo ribadito anche nella sent. n. 6926 del 2020, cui si rimanda per la ricostruzione del complesso quadro normativo e giurisprudenziale sulla materia, la disciplina statale sull’ISEE rileva sia per l’accesso che per la compartecipazione al costo delle prestazioni sociosanitarie e sociali, come si può desumere dal dato testuale del DPCM 5 dicembre 2013 n. 159 che, all’art. 2, espressamente prevede che l’ISEE costituisce lo strumento “…di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate. La determinazione e l'applicazione dell'indicatore ai fini dell'accesso alle prestazioni sociali agevolate, nonché della definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime, costituisce livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, fatte salve le competenze regionali in materia di normazione, programmazione e gestione delle politiche sociali e socio-sanitarie e ferme restando le prerogative dei comuni”, e, come affermato dal Consiglio di Stato, alla luce del complesso quadro normativo e dei principi costituzionali e internazionali in materia, “l’ISEE resta, dunque, l’indefettibile strumento di calcolo della capacità contributiva dei privati e deve scandire le condizioni e la proporzione di accesso alle prestazioni agevolate, non essendo consentita la pretesa del Comune di creare criteri avulsi dall’ISEE con valenza derogatoria ovvero finanche sostitutiva”. Il Consiglio di Stato, infatti, ha ritenuto che non sia possibile “accreditare in subiecta materia spazi di autonomia regolamentare in capo ai Comuni in distonia con i vincoli rinvenienti dalla sopra richiamata cornice normativa di riferimento al punto da consentire…la introduzione di criteri ulteriori e derogatori rispetto a quelli che il legislatore riserva, dopo aver accordato preferenza all’indicatore ISEE, in prima battuta, allo Stato e, in via integrativa, alla Regione”, e ha ritenuto illegittimo il regolamento comunale che ha assegnato “un improprio e discriminante rilievo selettivo alla percezione di emolumenti (id est pensione di invalidità ovvero indennità di accompagnamento) che, tanto in ragione delle mentovate sentenze di questo Consiglio, che per le successive modifiche normative, avrebbero dovuto essere considerati normativamente “protetti” e, dunque, con valenza neutra tanto ai fini dell’ISEE che, in via consequenziale, nella definizione della capacità contributiva degli utenti” (Cons. di Stato, sent. n.3671 del 2018).

La giurisprudenza del Consiglio di Stato, ha, inoltre, affermato – quanto all’aspetto relativo alle esigenze di assicurare gli equilibri di bilancio – che la sostenibilità finanziaria dei relativi costi andrebbe prudentemente evocata tenendo conto della strumentalità del servizio in questione rispetto alla salvaguardia di diritti a nucleo incomprimibile secondo i principi più volte affermati dalla Consulta (cfr. fra le altre, le sentenze C. Cost. nn. 80/2010 e n. 275/2016), sottolineando l’onere della parte di dimostrare l’impossibilità di far fronte all’impegno finanziario conseguente alla prestazione (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 6926 del 2020 con i precedenti richiamati).

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n.6926 del 2020 citata, dopo aver ricostruito il quadro normativo e giurisprudenziale in materia ed essersi soffermata anche sulla questione relativa al rapporto tra ISEE e indennità di accompagnamento, ha affermato che “Va quindi ribadito il principio, desumibile dalla giurisprudenza della Sezione, secondo cui non può essere riconosciuta ai Comuni una potestà di deroga alla legislazione statale e regionale, nell’adozione del regolamento comunale, in violazione della disciplina statale dell’ISEE, così come prevista dal DPCM n. 159/2013” (e, in tal senso, cfr. anche Cons. di Stato, sent. n. 1-OMISSIS-8 del 20-OMISSIS-; Cons. di Stato sent. n. 5684 del 20-OMISSIS- che ha concluso nel senso che “In definitiva, l’ISEE, nei termini sopra ricostruiti, serve, dunque, per valutare la situazione economica (calcolata non solo su base reddituale ma anche del patrimonio valorizzato in percentuale) al fine di regolarne l’accesso a varie prestazioni pubbliche, tra le quali, in particolare, spiccano quelle sociali e sociosanitarie. E’, dunque, nel solco delle divisate, vincolanti coordinate normative che il Comune di Salò avrebbe dovuto stimare le condizioni di partecipazione dei privati utenti alle prestazioni in argomento (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. III, sentt. 27.11.2018 n. 6708 e 13.11.2018 n. 6371), mantenendosi, peraltro, aderente alle voci che compongono la situazione economica quale definita dalla richiamata disciplina di settore, applicabile ratione temporis, e che indica in dettaglio 1) il reddito, nelle articolazioni ivi previste, 2) il patrimonio, immobiliare e mobiliare, quest’ultimo corretto da una franchigia predeterminata”).

Mentre, per quanto riguarda i poteri delle Regioni, il Consiglio di Stato ha affermato che la Regione dispone “del potere normativo residuale in tema di servizi sociali nei sensi indicati dalla Corte Costituzionale, garantendo, quindi, livelli ulteriori di tutela” (così. C.d.S. sent. n. 6926 del 2020 cit.).

Infine, nella medesima pronuncia n. 6926 del 2020, il Consiglio di Stato ha confermato il precedente della sezione, secondo cui (C.d.S., sent. n. 3640 del 2015) “non può trovare applicazione la L.R. Veneto n. 30/2009 che reca “disposizioni per la istituzione del Fondo regionale per la non autosufficienza” e per la sua disciplina e, in particolare, l’art. 6 in quanto tale articolo disciplina le prestazioni a carico del Fondo e, ai commi 4 e 5, prevede che la Regione con DGR adotti un atto di indirizzo per stabilire i criteri per la compartecipazione alla spesa al fine di assicurare omogeneità di trattamenti nel territorio regionale, ma tale atto di indirizzo a tutt’oggi non risulta ancora adottato”.

7.2.Tanto premesso, va verificato se il sistema delineato dal regolamento del Comune di -OMISSIS-, unitamente agli altri atti presupposti impugnati in parte qua (tra cui la deliberazione n. -OMISSIS- del 2015 della Conferenza dei Sindaci della ULSS 20, ora -OMISSIS-, di approvazione dello schema di regolamento tipo), e di cui gli atti di concreta determinazione della quota di compartecipazione comunale impugnati costituiscono applicazione, può considerarsi rispettoso del quadro normativo di riferimento, come ricostruito nelle sentenze del Consiglio di Stato sopra richiamate (in particolare, artt. 32, 38 e 53 della Costituzione; legge n. 328/2000; DPCM 5 dicembre 2013 n. 159; art. 2 sexies D.L. 42/2016 convertito in L. 89/2016, che, a seguito delle sentenze del Consiglio di Stato nn.838, 841 e 842 del 2016, ha escluso dal calcolo della componente reddituale dell’ISEE “i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, comprese le carte di debito, a qualunque titolo percepiti da amministrazioni pubbliche in ragione della condizione di disabilità, laddove non rientranti nel reddito complessivo ai fini dell'IRPEF”; principi internazionali in materia di tutela delle persone con disabilità), che regola la misura della compartecipazione alla retta di residenzialità da parte di un soggetto anziano, disabile e non autosufficiente, quale la ricorrente.

7.3. Il regolamento del Comune di -OMISSIS- impugnato, come da ultimo modificato, dispone, per quanto di interesse del presente ricorso come integrato dai motivi aggiunti, all’art. 6 che “la misura dell'intervento economico integrativo comunale è stabilita come differenza tra il valore della retta alberghiera della struttura residenziale a ciclo continuativo presso cui è inserita la persona assistita e la quota di compartecipazione a carico dell'utente” quantificata tenendo conto che “a. la quota giornaliera a carico dell'utente è determinata dalla somma della quota variabile e della quota fissa. La quota variabile corrisponde a una percentuale della retta, calcolata in base all'ISEE del beneficiario ai sensi dell'art. 6, comma 3, del D.P.C.M. n. 159/2013 e successive modifiche, rapportato alla retta stessa e tenuto conto della relativa scala di equivalenza. La quota fissa è corrispondente alla somma percepita in funzione dei livelli di disabilità/non autosufficienza, ai sensi dell'allegato 3 al D.P.C.M. N. 159/2013” e “b….Per “patrimonio disponibile” ai fini del presente Regolamento si intende la somma del patrimonio mobiliare e del patrimonio immobiliare, come desumibile dalla Dichiarazione Sostitutiva Unica al netto dell'eventuale mutuo residuo, con esclusione dell'abitazione principale di residenza solo se utilizzata stabilmente a tal fine dal coniuge e/o dal/dai figlio/i fiscalmente a carico”. Il comma 6 del medesimo articolo prevede poi che “L'entità della prestazione economica integrativa comunale nonché la determinazione della capacità di compartecipazione del richiedente e dei familiari non componenti il nucleo viene calcolata pro-die in base alla retta alberghiera di riferimento su base giornaliera, tenuto conto di quanto previsto al successivo comma 7; il comma 7 prevede che “il Comune riconosce al richiedente un importo forfettario per le piccole spese personali nella misura determinata con provvedimento della Giunta Comunale, tenuto conto della franchigia sulla tipologia di reddito prevista dal D.P.C.M. 159/2013. Le somme lasciate nella disponibilità della persona assistita devono essere utilizzate esclusivamente per tale finalità. Eventuali somme residue non utilizzate, rilevate successivamente al decesso della persona assistita, devono essere comunicate da chi ne ha esercitato la tutela legale, dagli eredi o dalla Direzione della struttura residenziale ospitante nel caso di gestione delle stesse in nome e per conto dell'utente, ai competenti Uffici comunali onde permettere il recupero sulla contribuzione erogata dall'Ente”. L’art. 11 del regolamento demanda, poi, alla Giunta comunale la determinazione: del valore della retta alberghiera di riferimento di cui all'articolo 2, comma 4; del valore soglia dell'ISEE per l'accesso alla prestazione economica integrativa di cui all'articolo 4, comma 1, lettera c); dei valori di patrimonio disponibile minimo e massimo di cui all'articolo 6, comma 1, lettera b); dell’importo forfettario per le piccole spese personali di cui all'articolo 6, comma 8.

Il Comune ha fissato il valore della retta alberghiera di riferimento (che costituisce quindi un limite massimo alla retta alberghiera) in € 53,75 per il 2017; in € 54,37 per il 2018; in € 54,92 per il 20-OMISSIS- e in €55,17 per il 2020, usando come parametro di riferimento l’ammontare della retta presso la struttura “-OMISSIS-”, e in € 100 mensili l’importo forfettario per le piccole spese personali.

Il Comune, quindi, applicando tale limite al valore della retta alberghiera e gli altri criteri regolamentari rilevanti nel caso in questione (conteggio in toto anche delle indennità escluse ex lege dal calcolo dell’ISEE, nonché per intero del patrimonio mobiliare, a prescindere dai criteri di calcolo e dalle franchigie previste dalla disciplina in materia di ISEE), ha proceduto a determinare una compartecipazione a suo carico di € 17,59 al giorno per il 2017; di € -OMISSIS-,26 al giorno per il 2018; di € -OMISSIS-,77 al giorno per il 20-OMISSIS- e di € -OMISSIS-,77 al giorno per il 2020, a fronte di una retta c.d. alberghiera, richiesta dalla IPAB alla ricorrente, che ammonta € 64,80 al giorno per gli anni 2017, 2018 e 20-OMISSIS- e ad € 65,80 al giorno per il 2020 ( cfr. prospetto riassuntivo depositato dal Comune di -OMISSIS-, doc.91 in atti deposito Comune di -OMISSIS-).

Pertanto:

- nel 2017, a fronte di una retta giornaliera presso l’IPAB pari ad € 64,80 al giorno (importo annuo € 23.652,00 ), la compartecipazione del Comune è stata determinata in € 17,59 al giorno (importo annuo 17,59x365 = € 6.420,35), con l’effetto di accollare alla ricorrente la differenza pari ad € 47,21 al giorno (€ 64,80-€ 17,59) per un importo annuo di € 17.231,65 (€ 47,21x365), nonostante un’ISEE di € 4.346,53 ed un totale annuo di pensioni percepite (vecchiaia ed invalidità) di circa €-OMISSIS-.000,00;

- nel 2018, a fronte di una retta giornaliera presso l’IPAB pari ad € 64,80 (importo annuo € 23.652,00), la compartecipazione del Comune è stata determinata in € -OMISSIS-,26 al giorno (importo annuo -OMISSIS-,26x365 = € 4.474,90), con l’effetto di accollare alla ricorrente la differenza pari ad € 52,54 al giorno (€ 64,80-€ -OMISSIS-,26) per un importo annuo di € -OMISSIS-.177,10 (€ 52,54 x365), nonostante un’ISEE di € 5.017,52 ed un totale annuo di pensioni percepite (vecchiaia ed invalidità) di circa € -OMISSIS-.000,00;

- nel 20-OMISSIS-, a fronte di una retta giornaliera presso l’IPAB pari ad € 64,80 (importo annuo € 23.652,00), la compartecipazione del Comune è stata determinata in € -OMISSIS-,77 al giorno (importo annuo: -OMISSIS-,77x365 = € 7.216,05), con l’effetto di accollare alla ricorrente la differenza pari ad € -OMISSIS-,03 al giorno (€ 64,80-€ -OMISSIS-,77) per un importo annuo di € 16.435,95 (€ -OMISSIS-,03x365) nonostante un’ISEE di € 4.992,21 ed un totale di pensioni percepite (vecchiaia ed invalidità) di circa €-OMISSIS-.000,00;

- nel 2020, a fronte di una retta giornaliera presso l’IPAB pari ad € 65,80 (importo annuo € 24.017,00), la compartecipazione del Comune è stata determinata in € -OMISSIS-,77 al giorno (-OMISSIS-,77x365 = € 7.216,05), con l’effetto di accollare alla ricorrente la differenza pari ad € 46,03 al giorno (€ 65,80-€ -OMISSIS-,77) per un importo annuo di € 16.800,95 (€ 46,03 x365), nonostante un’ISEE di € 5.038,84 ed un totale di pensioni percepite (vecchiaia ed invalidità) di circa € -OMISSIS-.000,00.

- e, in applicazione di detta disciplina, il Comune ha anche chiesto alla ricorrente la “restituzione” della “maggiore somma anticipata” calcolata, per gli anni 2017-2018, in “€ 5.588,15” (doc. 1) e, per il periodo 1° gennaio 20-OMISSIS- - 31 maggio 2020, in “€ 1.-OMISSIS-2,77”.

7.4. Tale disciplina, con gli effetti che ne sono derivati, è da considerarsi illegittima in quanto il Comune, per determinare l’entità del contributo a suo carico, utilizza dei criteri (fissazione di un tetto massimo all’entità della retta c.d. alberghiera, pur a fronte dell’autorizzazione da parte degli organi competenti all’inserimento in una struttura accreditata e convenzionata; conteggio in toto anche delle indennità esenti, che sono escluse normativamente dal calcolo della componente reddituale dell’ISEE, mentre le stesse indennità, come affermato di recente dal Consiglio di Stato, sent. n. 1548 del 20-OMISSIS-, concorrono eventualmente a costituire il patrimonio della ricorrente e, quindi, rilevano comunque in sede di ISEE ma in relazione al diverso indicatore della situazione patrimoniale e secondo i parametri di calcolo definiti dal DPCM n.159 del 2013; conteggio per intero del patrimonio mobiliare, che viene già considerato ai fini ISEE secondo i parametri stabiliti dal DPCM n. 159 del 2013), che sono del tutto avulsi dall’ISEE, in contrasto con il quadro normativo nazionale e internazionale di riferimento come ricostruito dalle citate sentenze del Consiglio di Stato.

Tale disciplina si pone, infatti, in evidente contrasto con la normativa in materia di ISEE che, invece, secondo la giurisprudenza sopra richiamata costituisce, “l’indefettibile strumento di calcolo della capacità contributiva dei privati e deve scandire le condizioni e la proporzione di accesso alle prestazioni agevolate, non essendo consentita la pretesa del Comune di creare criteri avulsi dall’ISEE con valenza derogatoria ovvero finanche sostitutiva”.

7.5. E, in ogni caso, tale disciplina, che ha portato ad accollare alla ricorrente per gli anni in questione una retta annuale non solo di molto superiore al suo ISEE ma anche superiore alla somma delle entrate della ricorrente (pensione di vecchiaia e invalidità), per cui nei fatti non verrebbe neppure garantito il c.d. “borsellino minimo” di 100 euro mensili per le spese personali, e, comunque, senza che sia contemplata alcuna possibilità di considerare le spese effettivamente sostenute dalla ricorrente, è da considerarsi illegittima in quanto non può certo dirsi rispettosa dei fondamentali principi di ragionevolezza e proporzionalità.

Non può, inoltre, rilevare, nel caso di specie, in termini di preteso “accomodamento ragionevole” il richiamo fatto dalla difesa della Conferenza dei Sindaci al fatto che “alla ricorrente è applicata la maggiorazione dello 0,5 al parametro della scala di equivalenza di cui all’Allegato 1 del DPCM 159/2013, in quanto invalida civile, e così una diminuzione del valore dell’Indicatore della Situazione Economica Equivalente rispetto ad una persona non disabile (per il 20-OMISSIS- ISE 7488,31 : 1,5 = ISEE 4.992,21, cfr. doc. 34 ricorrente)”, considerato che il Comune per determinare l’importo della contribuzione individua criteri ulteriori di determinazione della capacità contributiva che finiscono per porre nel nulla proprio l’ISEE e le franchigie e i criteri di calcolo per questo previste, tra cui la richiamata maggiorazione al parametro della scala di equivalenza.

7.6. Né, considerati gli effetti sopra riportati e considerato che la ricorrente è stata inserita nella struttura residenziale in questione previa valutazione e autorizzazione in sede di Unità di valutazione multidimensionale distrettuale della ULSS, possono essere condivise le controdeduzioni delle Amministrazioni in merito alla legittimità, invece, della previsione del tetto massimo, applicato dal Comune a prescindere dalla entità della retta c.d. alberghiera della struttura accreditata e convenzionata, che, unitamente agli altri criteri di calcolo adottati, ha portato agli effetti sopra evidenziati.

L’inserimento della ricorrente nella struttura in questione è, infatti, avvenuto a seguito di apposita valutazione e autorizzazione in sede di Unità di valutazione multidimensionale distrettuale della ULSS, che ha consentito l’inserimento della ricorrente nella struttura, accreditata e convenzionata, ritenendola adeguata alle sue esigenze, con accollo alla ULSS della quota di rilievo sanitario, e non risulta dagli atti che sia stata revocata l’autorizzazione all’inserimento nella struttura a seguito di un giudizio di non appropriatezza e neppure che sia mai stato proposto l’inserimento in altra struttura.

E, secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato, deve “ribadirsi, ferme le condizioni che giustificano il trattamento assistenziale, ivi inclusi i profili dell’appropriatezza, il principio della piena libertà di scelta da parte dell’assistito della struttura orbitante nel circuito del servizio sanitario ai sensi dell’art. 6, comma 4, della l. n. 328 del 2000 (che prevede la sola previa informazione del Comune)”, dal momento che la “appropriatezza del ricovero, che compete all’autorità sanitaria, non può, invero, essere messa in discussione dal Comune chiamato ex lege all’integrazione della retta ove sussistano, in aggiunta, i requisiti reddituali richiesti dalla normativa di settore” (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 5684 del 20-OMISSIS-).

7.7. Va poi rilevato, che, nel caso di specie, come di recente confermato dal Consiglio di Stato nella sent. n.6926 del 2020, “non può trovare applicazione la L.R. Veneto n. 30/2009, la quale reca “disposizioni per la istituzione del Fondo regionale per la non autosufficienza e per la sua disciplina” e, in particolare, l’art. 6, in quanto tale articolo disciplina le prestazioni a carico del Fondo e, ai commi 4 e 5, prevede che la Regione con DGR adotti un atto di indirizzo per stabilire i criteri per la compartecipazione alla spesa al fine di assicurare omogeneità di trattamenti nel territorio regionale, ma tale atto di indirizzo a tutt’oggi non risulta ancora adottato” (Cons. Stato, Sez. III, n. 3640/2015)”, e neppure si può ritenere che la disciplina regolamentare adottata del Comune discenda dall’art. 33 della legge regionale n. 1 del 2004.

Per cui appare priva della necessaria rilevanza la questione di costituzionalità sollevata con riferimento alle norme regionali sopracitate, non potendosi ritenere che la disciplina regolamentare così come delineata dal Comune fosse imposta dalla normativa regionale sopra richiamata (in tal senso cfr. Cons. di Stato, sent. n. 6926 del 2020).

7.8. Infine, per quanto sopra detto in relazione agli effetti irragionevoli e sproporzionati della disciplina prevista dal regolamento comunale con riferimento alla situazione della ricorrente, anziana, disabile e non autosufficiente al 100%, motivazione già idonea a sorreggere l’accoglimento del presente ricorso, la questione di legittimità costituzionale per insufficienza della copertura finanziaria dell’art. 2-sexies del d.l. 42/2016 convertito in legge n. 89/2016 perde di rilevanza e, in ogni caso, come pure rilevato dal Cons. di Stato nella citata sent. n. 6926 del 2020, la giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenze n. 83/20-OMISSIS-; n. 205/2016) ha sottolineato che sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale fondate sulla inadeguatezza delle risorse senza puntuali riferimenti a dati analitici relativi alle entrate e alle uscite al fine di dimostrare l’inadeguatezza delle risorse, e, pertanto, la documentazione probatoria prodotta al riguardo in giudizio, per la sua genericità e ipoteticità, non può ritenersi sufficiente a prospettare la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2-sexies del d.l. 42/2016 convertito in legge n. 89/2016.

8. In definitiva, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti in parte vanno respinti e in parte vanno accolti, nei termini di cui sopra, con assorbimento delle ulteriori censure, e, per l’effetto, vanno annullati gli atti comunali di determinazione della compartecipazione alla retta per gli anni dal 2017 al 2020 e, in parte qua, vanno annullati il regolamento comunale e gli altri atti presupposti, nei limiti e sensi di cui sopra.

9. Le spese di lite, considerato l’esito complessivo della controversia e la complessità delle questioni trattate, possono essere compensate tra le parti.

10. Infine, vanno liquidati gli onorari e le spese spettanti al difensore della ricorrente che è stata ammessa al gratuito patrocinio con decreti della apposita Commissione.

Si ritiene congruo, in relazione alla natura della controversia, all’impegno professionale richiesto e all’attività processuale espletata, e tenuto conto che l’art. 130 del D.P.R. n. 115 del 2002 in relazione al gratuito patrocinio nel processo amministrativo dimezza i compensi spettanti ai difensori, liquidare il compenso, cumulativamente per il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti, nella misura di complessivi € 5.000,00(cinquemila), oltre spese generali, I.V.A. e C.P.A. come per legge.

PQM

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, in parte li respinge e in parte li accoglie, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Compensa le spese di lite.

Liquida gli onorari e le spese del presente giudizio in favore del difensore della ricorrente, ammessa al gratuito patrocinio a spese dello Stato, nella misura indicata in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. -OMISSIS-6, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. -OMISSIS-6, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Alessandra Farina, Presidente
Alessio Falferi, Consigliere
Mara Spatuzzi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Mara Spatuzzi Alessandra Farina